Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Raportem z [...] lutego 2019 r. M. B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2019 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Rozkazem personalnym z [...] lutego 2019 r. M. B. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2019 r.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. Komendant Miejski Policji w S. zawiadomił M. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
W dniu [...] maja 2019 r. organ postanowieniem nr [...], na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. 2018, poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podniósł, że do dnia dzisiejszego nie został ustanowiony nowy przepis prawa określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Stąd też stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przedkłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa.
W konkluzji organ stwierdził, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, konkretnie w tym wypadku od zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop.
We wniosku z [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) M. B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując że zawieszenie postępowania z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę nie ma podstaw prawnych. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym określono w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej należy wyliczyć i wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podniósł, że przyjęty przez TK sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie wymaga nowelizacji przepisów i nie powinien nastręczać trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w S. odmówił podjęcia zawieszonego w dniu [...] maja 2019 r. postępowania w sprawie ustalenia M. B. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu organ podał, że jako powód podjęcia zawieszonego postępowania wskazano orzecznictwo sądowe. Wskazane orzecznictwo wiąże jednak w sprawie której dotyczy. W innych sprawach może stanowić jedynie wskazówkę postępowania, lecz nie jest wiążące. W sprawie niniejszej stan faktyczny będący podstawą zawieszenia postępowania nie zmienił się, a kwestia wysokości ekwiwalentu nie została do chwili obecnej unormowana.
Wskutek rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił argumentację, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji brak jest podstaw prawnych do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a w brzemieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu obliczenia jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanawiania przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, albowiem organy mogą działać jedynie w granicach prawa. Stąd też zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wniósł M. B. podtrzymał swoje stanowisko, że organy wykonując orzeczenie TK powinny bez jakichkolwiek przeszkód prawnych ustalić wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dokonać jego wypłaty. Nieuzasadnione jest stanowisko, że dopiero nowelizacja przepisów ustawy o Policji może dać postawy do wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego. Skarżący ponownie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych w którym określono w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej należy wyliczyć i wypłacić ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Dlatego też, zdaniem skarżącego, argument o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy jest niezasadny a wydane postanowienia stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega zatem, czy istnieją nadal przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". Prowadzi to do wniosku, że w tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania (vide: wyrok NSA z 19 marca 2009 r., II OSK 137508, pub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej powoływana jako CBOSA). Jeżeli więc w dniu zawieszenia postępowania administracyjnego nie zachodzą żadne z przewidzianych prawem przesłanek zawieszenia, to nie ma podstaw do utrzymywania tego stanu rzeczy. I nie jest to, co należy podkreślić, kwestia wzruszenia prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, lecz jedyne wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istnieje (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., II SA/Rz 404/18, pub. Lex nr 2523795).
W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2019 r. r., a przysługujący mu - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji - ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie został mu wyliczony i wypłacony. W rozpoznawanej sprawie Komendant Miejski wszczął wprawdzie postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu takiego świadczenia, jednak - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zawiesił je uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmie się, że zagadnienie wstępne to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Przy czym z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (vide: wyroki NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18 oraz z 27 lutego 2019 r., II OSK 931/17; oba dostępne w CBOSA).
Oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z [...] maja 2019 r. podstawę zawieszenia, należy stwierdzić, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania.
W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że wyrokiem z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych.
W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie zawieszonego w tym zakresie postępowania, o co wnioskuje skarżący.
Rozstrzygając tak zarysowany spór sąd podzielił stanowisko skarżącego, że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Mocą tego wyroku stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.
Sąd w niniejszej sprawie podziela przy tym pogląd prezentowany w ostatnim czasie przez sądy administracyjne, dotyczący możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wydania przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (vide: m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 314/19; z 4 czerwca 2019 r., II SA/Ol 313/19, pub. CBOSA). W cytowanych powyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonych postanowieniach jak i w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z [...] maja 2019 r., uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób, należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień [...] kwietnia 2019 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.
W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania i oczekiwania – jak określiły to organy - na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego.
Niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez sąd jest powtórzeniem w całości poglądu tut. sądu wyrażonego w wyroku z 19 listopada 2019 r., II SA/Bk 773/19 (wyrok prawomocny) oraz w wyroku z 7 maja 2020 r., II SA/Bk 278/20 (wyrok nieprawomocny)
Z podanych względów rację należy zatem przyznać skarżącemu, że organy Policji wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 K.p.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie będącej przedmiotem kontroli, jak wykazano już wyżej, nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby.
Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.