Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej powoływany także jako PINB PG, organ pierwszej instancji) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływana jako P.b.), nakazał współwłaścicielom nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w B., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym obiektu poprzez: wykonanie naprawy muru ceglanego poprzez przemurowanie górnych partii muru bez zmiany wysokości (podwyższania) budynku, naprawę nadproży ceglanych, wykonania wieńca żelbetowego spinającego istniejące ściany w poziomie dachu oraz zabezpieczenie terenu działki poprzez uniemożliwienie dostępu do budynku osobom postronnym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływany także jako PWINB, organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].
Następnie, w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r. kontroli, PINB PG w B. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na budynku przy ul. [...] w B. i postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nakazał wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonane prace wykroczyły poza zakres decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i wykonane zostały bez udzielonego pozwolenia, bądź zgłoszenia robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], PINB PG w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wykonywaniem nowej drewnianej konstrukcji więźby dachowej wraz ze zmianą nachylenia połaci dachowej spowodowanej zmianą wysokości ściany zewnętrznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że na etapie prowadzonego postępowania przedłożone zostało oświadczenie osoby uprawnionej mgr inż. M. H. w spec. konstrukcyjno - budowlanej, o wykonaniu robót budowlanych związanych z zabezpieczeniem budynku w sposób zgodny z wiedzą i przepisami budowlanymi. Według oświadczenia budynek w stanie obecnym nie stanowi zagrożenia życia ludzkiego osób przebywających bezpośrednio w jego otoczeniu, nie zachodzi obawa utraty stateczności konstrukcji nośnej obiektu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego, bowiem poprzedni stan faktycznie zagrażał bezpieczeństwu osób postronnych.
Natomiast biorąc pod uwagę przedłożone oświadczenie osoby uprawnionej wskazujące na wykonanie robót w sposób prawidłowy, niezagrażający życiu ludzi i mienia oraz w sposób zgodny z przepisami stwierdził, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W obecnym stanie inwestor w celu dokończenia budowy powinien wystąpić do organu architektoniczno - budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu odwołania p. T. Z., PWINB w B. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w sprawie niniejszej niewątpliwym jest iż w ramach prac zabezpieczających stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do jego przebudowy. Wymagało to uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ tego typu przebudowa, nie została zwolniona z tego obowiązku w świetle przepisów w art. 29 - 31 P.b. Takiego pozwolenia inwestorzy nie uzyskali.
W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 50 - 51 P.b., pozwalającej doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodności z prawem. Zarzucono, że organ pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę jakie prace już zostały wykonane i jakie pozostały do wykonania w celu zamknięcia budowy oraz czy pozostałe do wykonania roboty budowlane wymagają jakiejkolwiek procedury administracyjnej. Nie przeanalizował również, czy wykonane przez inwestora prace zgodne są z przepisami techniczno - budowlanymi. Z punktu zaś widzenia porządku prawnego nie do zaakceptowania jest postępowanie, w którym organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, nie wypowiadając się na temat robót już wykonanych i odsyłając inwestora na drogę postępowania przed organami architektoniczno - budowlanymi w nieokreślonym bliżej trybie.
W ocenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej zamiast decyzji o zaniechaniu robót budowlanych, powinna być wydana decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie zgodnie z art. 51 ust. 3 należy sprawdzić jego wykonanie i ostatecznie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku lub na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót, rozbiórce obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego.
Po rozpatrzeniu sprzeciwu K. w B. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka), prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 maja 2018 r. II SA/Bk 238/18 sprzeciw został oddalony. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową budynku przy ul. [...] w B. a w konsekwencji organy powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 P.b. Sąd podkreślił, że gdy przeprowadzone roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.
Natomiast, jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. a następnie decyzję opartą o treść art. 51 ust. 3 P.b.
W wyniku ponownie rozpoznanej sprawy, po przeprowadzeniu kolejnych kontroli budynku, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą spółkę jako inwestora i współwłaściciela nieruchomości o nr [...]obowiązek przedłożenia ekspertyzy budowlanej obejmującej ocenę wykonanych robot budowlanych wraz z wyszczególnieniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. W między czasie spółka poinformowała organ, że wykonane zostało pokrycie dachowe na spornym budynku zaś w dniu [...] kwietnia 2019 r. przedłożona została ekspertyza techniczna budynku, z której wynika, że obecnie budynek nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i nie zachodzi obawa utraty stateczności konstrukcji nośnej budynku.
Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. PINB PG w B. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w B. jako bezprzedmiotowe, wskazując że brak było podstawy do nałożenia na inwestora – skarżącą spółkę obowiązków i wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b.
Po rozpatrzeniu odwołania p. T. Z., decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. PWINB w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem sporny budynek na działce o nr [...]nie przestał istnieć, zaś wykonane przy nim roboty budowlane nadal mają nieuregulowany stan prawny. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że budynek popadający w ruinę w 2017 r., w wyniku samowoli budowlanej został gruntownie wyremontowany, mimo iż inwestor miał świadomość, że prowadzone kolejne roboty budowlane są niezgodne z założeniami powstającego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do:
- - ustalenia obecnego zakresu robót budowlanych wykraczających poza zakres wynikający z decyzji z [...] listopada 2017 r.;
- - podjęcia postępowania legalizacyjnego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - jednoznacznego ustalenia inwestora wykonanych robót budowlanych, w tym wskazania dokumentu na podstawie którego inwestorem przestała być pani M.B..
Po przeprowadzonych kolejnych oględzinach budynku i uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...] marca 2022 r. PINB PG w B. nakazał właścicielom budynku przy ul. [...] w B.: K. w B., p. A. G., p. E. G., p. R. G., p. L. B., p. M. G. rozbiórkę odbudowanego i nadbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ew. [...]. Organ wskazał, że w wyniku wykonanych robót budowlanych zmianie uległa wysokość i kubatura budynku, a roboty związane z izolacją budynku wykonano niezgodnie z przepisami i naruszeniem granic działek, w sprawie wystąpiła samowola budowlana, bowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.
Jednocześnie podkreślono, że zakres wykonanych prac budowlanych przekroczył zakres robót zabezpieczających wynikających z pierwotnej decyzji z [...] listopada 2017 r. Wskazano również, że część działki o nr [...]na której posadowiony jest sporny budynek zgodnie z zapisami MPZP położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...] oznaczoną na rysunku symbolem 3KD-D drogi publiczne, zaś zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu, na tym obszarze zakazuje się budowy budynków. Organ wskazał przy tym, że skarżąca Spółka biorąc udział w procedurze planistycznej wskazała sporny budynek jako przeznaczony do rozbiórki, przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działkach o nr [...]. Organ podkreślił, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (odległość od drogi publicznej) oraz zapisami MPZP. W zakresie podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji organ pierwszej instancji wskazał na art. 52 ust. 1 P.b. W jego ocenie, z uwagi iż decyzja nie może być wykonana przez inwestora, obowiązek należało nałożyć na współwłaścicieli nieruchomości.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca Spółka i w złożonym odwołaniu podkreśliła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie mamy do czynienia ani z odbudową ani z nadbudową budynku. Zakres wykonanych prac miał jedynie na celu zabezpieczenie budynku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Spółki, P. WINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że podstawą do wydania decyzji stał się brak zgodności i możliwości doprowadzenia do zgodności wykonanych prac budowlanych z obowiązującym na terenie inwestycji Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, tj. z prawem miejscowym. Z Planu wynika, że na części działki zajętej przez sporny budynek nie można budować żadnych budynków, a zatem także dokonywać rozbudowy czy nadbudowy już istniejących obiektów. Organ nie zgodził się ze skarżącą Spółką jakoby w sprawie mieliśmy do czynienia jedynie z remontem i wykonaniem prac zabezpieczających, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zakres wykonanych prac był szerszy i obejmował także odbudowę i rozbudowę budynku z nowym pokryciem dachowym. Organ nie zgodził się także z zarzutami spółki dotyczącymi inwestora – z oświadczenia p. M. S. z [...] marca 2020 r. wynika, że w 2017 r. inwestorem była p. M. B., natomiast po sprzedaży udziału w nieruchomości – skarżąca Spółka.
Zdaniem organu, brak było również podstaw do uwzględniania argumentacji skarżącej Spółki znajdującej oparcie w decyzji PINB PG w B. z dnia [...] listopada 2019 r., o umorzeniu postępowania, bowiem decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego a ustalenia zawarte w decyzji kasacyjnej PWINB z dnia [...] lutego 2020 r. nie zostały podważone na późniejszym etapie postępowania.
Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła skarżąca Spółka, zaskarżając ją w całości. Skarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:
- - art. 51 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, że w sprawie miała miejsce odbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego nie zaś jego zabezpieczenie, trudno bowiem dokonać zabezpieczenia budynku bez położenia pokrycia dachowego, ponadto wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji nie nastąpiło podwyższenie ścian budynku, który już przed pracami zabezpieczającymi nie miał ścian równej wysokości, a to, co organy obu instancji uważają za podwyższenie budynku w stosunku do stanu pierwotnego wynika z nieuwzględnienia tego faktu przy dokonywaniu pomiarów;
- - art. 51 ust. 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych prac budowlanych z MPZP, w sytuacji gdy przeprowadzone prace nie stanowią odbudowy budynku, nie można też z zapisu § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a) MPZP o zakazie budowy w przestrzeni publicznej rozciągać na wszelkie roboty budowlane, którymi zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 P.b. są także prace budowlane, polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego;
- - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszechstronnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu różnicy w wysokości poszczególnych ścian budynku i związanych z tym błędów w interpretacji dokonanych przez organ pomiarów i wysnuciu błędnych wniosków o dokonaniu odbudowy budynku, nie zaś jego zabezpieczenia.
Ponadto skarżąca Spółka wskazała na uwzględnienie przez organy jako strony postępowania nieżyjącej R. G., mimo iż ta zmarła w dniu [...] września 2017 r.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa w celu wykazania, czy skarżąca spółka dokonała odbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego przy ul. [...] oraz o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. W zakresie śmierci strony postępowania – R. G., organ podkreślił, że sporne postępowanie toczyło się do 2017 r. i w jego trakcie było wydawanych wiele rozstrzygnięć, w tym wyrok sądu. Na żadnym etapie postępowania organ nie posiadał informacji o śmierci tejże strony, opierał się na zapisach ewidencji gruntów i budynków, z którego wynikało, że osoba ta jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem. Dlatego też, w ocenie organu, w tym zakresie nie można mówić o błędzie organu i kwestia ta pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2022 r., przedstawiciel skarżącej Spółki wyjaśnił, że nie jest w posiadaniu aktu zgonu p. R. G., bowiem został on włożony w ramach innego postępowania do Urzędu Skarbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów wskazanych w skardze.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja P. WINB w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującej właścicielom budynku przy ul. [...] w B.: K. w B., p. K. w B., p. A. G., p. E. G., p. R. G., p. L. B., p. M. G. rozbiórkę odbudowanego i nadbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ew. [...]
Mając na uwadze zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie PWINB w B. jak również PINB PG w B. przeprowadzając postępowanie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie prawidłowego ustalenia adresata decyzji rozbiórkowej.
Przedmiotowe postępowanie, dotyczące robót budowlanych prowadzonych w budynku gospodarczym przy ul. [...] w B. zostało wszczęte na mocy postanowienia PINB PG w B. z dnia [...] listopada 2017 r., a zatem nie budzi wątpliwości, że skoro nie zostało ono zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) na mocy art. 25 tejże ustawy, do prowadzonego postępowania należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.
Stosownie do art. 52 P.b., w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Na tle tego przepisu orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowano jednolity pogląd, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2797/18). Stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., II OSK 720/19, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14). W orzecznictwie podkreśla się również, że w pewnych okolicznościach nakaz może zostać skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości. Jak argumentowano w orzecznictwie, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11). Dopiero w przypadkach, gdy inwestor (sprawca samowoli) utracił uprawnienia do nieruchomości lub nie jest możliwe jego ustalenie, obowiązki w ramach postępowania legalizacyjnego czy naprawczego powinny być nakładane na kolejne podmioty, czyli właścicieli czy zarządcę obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA z 23 września 2021 r., II OSK 1113/19, wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., II OSK 379/21).
Z akt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika, że inwestorem prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w B. jest skarżąca Spółka. Zgodnie z oświadczeniem p. M. S. z dnia [...] marca 2020 r. - przedstawiciela skarżącej Spółki aktywnie biorącego udział w toczącym się postępowaniu, spisanego do protokołu w siedzibie organu pierwszej instancji (k. 97 akt adm.) - to skarżąca Spółka była inwestorem "prac zabezpieczających" prowadzonych w spornym budynku. Przedstawiciel skarżącej Spółki wyjaśnił, że w 2017 r. inwestorem obok skarżącej Spółki była także p. M. B., jednakże po sprzedaży przez nią udziału w nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki w dniu [...] grudnia 2017 r. – inwestorem została skarżąca Spółka. Inni współwłaściciele nieruchomości nie prowadzili jakichkolwiek prac budowlanych, nie brali aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu.
Również zdaniem organu odwoławczego wyłącznym inwestorem przeprowadzonych prac budowlanych była skarżąca Spółka, co znajduje odzwierciedlenie na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 40 akt adm. organu odwoławczego).
Wskazać także należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżąca Spółka w dalszym ciągu jest współwłaścicielem nieruchomości o nr ew. [...], na którym posadowiony jest sporny budynek gospodarczy, a zatem nie utraciła prawa do dysponowania nieruchomością.
W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły art. 52 P.b., bowiem skierowały decyzję rozbiórkową – wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. do niewłaściwego adresata – współwłaścicieli nieruchomości a nie inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Współwłaściciele nieruchomości, poza skarżącą Spółką, nie prowadzili jakichkolwiek prac budowlanych, nie brali aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu, co więcej jeden ze współwłaścicieli – p. M. G. po zapoznaniu się z aktami sprawy oświadczył, że nie wyraża zgody na jakąkolwiek rozbudowę czy przebudowę spornego budynku i z uwagi na jego położenie przy krawędzi jezdni powinien być rozebrany (k. 30 akt adm.). Tym samym, niezasadnym było, w świetle wykonalności decyzji, nakładanie na wszystkich współwłaścicieli obowiązku rozbiórki budynku.
W treści zaskarżonej decyzji trudno jest odnaleźć przesłanki jakimi kierował się organ kierując decyzję nakazująca rozbiórkę na podstawie z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. do współwłaścicieli a nie do inwestora i wykonawcy samowoli budowlanej. Z kolei organ pierwszej instancji, nieprawidłowo powołując się na brzmienie art. 52 ust. 1 P.b. w wersji obowiązującej od 20 września 2020 r., stwierdził lakonicznie, że skoro wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek trzeba było nałożyć na właścicieli nieruchomości. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem jak wskazano powyżej, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 52 P.b. w starym brzmieniu, który nie uzależniał osoby adresata nakładanych obowiązków od zakończenia prowadzonych prac budowlanych a ponadto, organ nie wykazał jakichkolwiek okoliczności wskazujących, że wykonanie decyzji rozbiórkowej przez inwestora jest niemożliwe.
Wręcz przeciwnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie pozwalał na ustalenie, kto był inwestorem i wykonawcą robót budowlanych zakwalifikowanych jako samowola budowlana a ponadto skarżąca Spółka posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. Nie zachodzą zatem żadne przeszkody, czy to natury prawnej czy faktycznej, do skutecznego wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce budynku przez skarżącą Spółkę.
Podkreślić należy, że sama okoliczność, skierowania pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nakazującej współwłaścicielom nieruchomości usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze złym stanem budynku, w żaden sposób nie determinowała prawidłowego adresata decyzji w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym. Pierwotna decyzja z [...] listopada 2017 r. została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., a zatem jako związana z właściwym utrzymaniem obiektu budowlanego, mogła być skierowana jedynie do właściciela lub zarządcy budynku. Tymczasem decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, w wyniku stwierdzonej samowoli budowlanej i braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winna być skierowana do podmiotu dopuszczającego się samowoli (inwestora), szczególnie gdy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, jak w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, uznając że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 52 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., w zw. z art. 28 i art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji.
Przechodząc do zarzutów skargi, w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Nie ma racji skarżąca Spółka, wskazując że w sprawie nie mamy do czynienia z przebudową czy też nadbudową budynku gospodarczego a jedynie z jego zabezpieczeniem. W niniejszej sprawie w powyższej kwestii wypowiedział się już tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 24 maja 2018 r. II SA/Bk 238/18, w którym przesądził, że zakres robót budowlanych na spornym budynku polegający na odbudowie konstrukcji więźby dachowej wraz ze zmianą nachylenia połaci dachowej spowodowanej zmianą wysokości ściany zewnętrznej był przebudową budynku i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i zakres prac wykraczał poza te, wynikające z decyzji o zabezpieczeniu.
W związku z powyższym nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w zakresie prac związanych z podwyższeniem ścian budynku oraz wykonaniem przykrycia dachowanego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że wykonanie przykrycia dachowanego było niezbędne dla zabezpieczenia budynku – zakres prac niezbędnych do zabezpieczenia budynku został ujęty w sposób precyzyjny w ostatecznej decyzji z [...] listopada 2017 r.
Podkreślić należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.
Z uwagi na powyższe okoliczności, w szczególności związanie Sądu i organów nadzoru budowlanego oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku z 24 maja 2018 r. II SA/Bk 238/18 oraz brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis reguluje zasady przeprowadzania dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, za niedopuszczalny i jednocześnie bezprzedmiotowy należało uznać wniosek skarżącej Spółki, zawarty w skardze o przeprowadzanie przez Sąd dowodu z opinii biegłego na okoliczność charakteru prac wykonanych przez skarżącą Spółkę w budynku przy ul. [...] w B. Wskazać również należy, że PINB PG w B. postanowieniem z [...] listopada 2017 r., skierowanym m.in. do skarżącej Spółki, nakazał wstrzymanie prowadzonych prac budowlanych na budynku przy ul. [...] w B. Postanowienie to nie zostało uchylone i obowiązywało w trakcie całego postępowania. Skarżąca Spółka mimo tegoż postanowienia w dalszym ciągu prowadziła prace budowalne w spornym obiekcie, m.in. doprowadziła przyłącza wodno-kanalizacyjne w 2018 r. zaś w 2019 r. wykonała przykrycie dachowe budynku.
Takie postępowanie skarżącej Spółki stosownie do art. 93 pkt 13 P.b. stanowi wykroczenie, zagrożone karą grzywny. Tym samym poprzez nielegalne czynności, polegające na kontynuowaniu prowadzonych prac budowlanych skarżąca Spółka nie może ich legitymizować, argumentując że prowadziła jedynie prace zabezpieczające.
W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z organami, że wykonane przez skarżącą Spółkę prace budowlane wykraczające poza zakres decyzji z [...] listopada 2017 r należało uznać za nielegalne, przeprowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji stanowiące samowolę budowlaną.
Sąd podziela również stanowisko organów, że zważywszy na obowiązujące zapisy MPZP oraz usytuowanie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a zatem jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było nakazanie rozbiórki całego budynku.
Działka o nr [...], na której położony jest sporny budynek gospodarczy, położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. (rejon ulic [...] i [...]) zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 12 października 2018 r. Nr LV/842/18 (Dz.U. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 4360), która weszła w życie z dniem 14 listopada 2018 r. Budynek gospodarczy przy ul. [...] położony jest na tej części działki o nr [...], która na rysunku planu objęta jest symbolem 3KD-D – drogi publiczne. Stosownie do § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z ust. 1 MPZP dla obszarów objętych przestrzenią publiczną, a tą są m.in. drogi publiczne oraz drogi wewnętrzne, zakazuje się budowy budynków.
W ocenie Sądu, organy słusznie wyprowadziły wniosek, oparty o brzmienie art. 3 pkt 6 P.b., że przez budowę należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem skoro zapisy MPZP zakazują na części działki, na której położony jest sporny budynek gospodarczy budowy budynków, to również zakazują ich odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy. W tym miejscu należy jedynie zwrócić uwagę organom, że sam zakaz budowy budynków w analizowanym obszarze wynikający z MPZP, nie oznacza, że budynki już istniejące nie mogą być remontowane. W tym zakresie stanowisko organów jest zbyt daleko idące i nie zasługuje na aprobatę, tym niemniej, skoro w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że mamy do czynienia z przebudową i nadbudową budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę (którego inwestor nie byłby w stanie uzyskać z uwagi na niezgodność z prawem - treść MPZP), nałożenie obowiązku rozbiórki spornego budynku z uwagi na brak możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami było prawidłowe.
Podkreślić należy, iż mimo że MPZP dla analizowanego obszaru zaczął obowiązywać od 14 listopada 2018 r., skarżąca Spółka miała wiedzę i świadomość, że prowadzone przez nią w 2018 r. prace budowalne będą niezgodne z zapisami tegoż planu, bowiem aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej. Dodatkowo część z wykonanych prac budowlanych – przykrycie dachowe, jak wynika z pisma skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2019 r. (k. 50 akt adm.) zostało wykonanych dopiero w 2019 r., a zatem w okresie obowiązywania MPZP.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty skargi, naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy koncentrowały się wokół błędnej oceny charakteru robót budowlanych wykonanych przez skarżącą Spółkę, który to charakter, jak wskazano powyżej został już oceniony przez Sąd w wyroku z 24 maja 2018 r. II SA/Bk 238/18, którą to oceną zarówno obecny skład Sądu, jak i organy nadzoru budowlanego był związany. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. we wskazanym zakresie.
Końcowo zaznaczyć należy, że skarżąca Spółka na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wskazała, że jedna ze współwłaścicielek działki o nr [...]– p. R. G. nie żyje od 2017 r. Na tę okoliczność spółka, mimo wezwania Sądu, nie przedłożyła jednak żadnego dowodu, jak również dowodów wskazujących, że informowała o powyższym zdarzeniu organy nadzoru budowlanego. Analiza akt sprawy również wskazuje, że o powyższej okoliczności nie wiedziały organy prowadzące postępowanie, bowiem wszelka korespondencja kierowana do tejże strony była bądź odbierana przez dorosłego domownika, bądź była awizowana z adnotacją, że adresat nie odebrał jej w terminie. Z uwagi, iż Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego z urzędu, szczególnie w zakresie nieznanym organom administracji oraz mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia – błędnego wskazania przez organy adresatów decyzji nakazujących rozbiórkę budynku - współwłaścicieli a nie inwestora, brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Tym niemniej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy winny ustalić czy rzeczywiście p. R. G. nie żyje i czy zostali ustaleni jej spadkobiercy, którzy winni być uznani za strony toczącego się postępowania.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a, na które składał się wpisy od skarg w kwocie 500 zł.