Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę Nr IX/82/19 Rady Gminy Raczki z dnia 30 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Raczki (Dz. U. Woj. Podl. z 2019 r. poz. 5155). Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), poprzez uregulowanie w § 5 ust. 1 (drugi) i ust. 2 (w § 5 załącznika do uchwały są dwie jednostki redakcyjne oznaczone jako ustęp 1) załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia nieczystości, w sytuacji gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń.
Wskazując na powyższe uchybienie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 5 ust. 1 (drugi) i ust. 2 załącznika do uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy w § 5 ust. 1 (drugi) i ust. 2 określiła sposób uprzątnięcia z chodników, przystanków komunikacyjnych oraz ulic błota, śniegu i lodu, a także miejsce ich gromadzenia. Tym samym Rada wykroczyła poza przyznane jej upoważnienie ustawowe. W ocenie Prokuratora, Rada Gminy może szczegółowo określić zasady uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie może zaś regulować sposobu i miejsca ich gromadzenia.
Poza tym skarżący wskazał na przepis art. 5 ust. 1 ustawy, który precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie ich nieruchomości. Wśród tych obowiązków brak jest jakichkolwiek, poza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, odesłań do i obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Dlatego też należy mieć w tym względzie na uwadze również regulacje zawarte w art. 5 ust. 4 i art. 20 ustawy o drogach publicznych, które wskazują podmiot obowiązany do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zatem mieć na uwadze komplementarność w zakresie zasad uchwalanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy i wymienionych w art. 4 ust. 2 z obowiązkami właścicieli i podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2-5 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Raczki wniosła o jej oddalenie.
W ocenie Rady przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala radzie gminy również na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W pojęciu uprzątnięcia błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń, mieści się również określenie sposobu gromadzenia błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń oraz sposób uprzątnięcia w/w zanieczyszczeń z chodników przystanków komunikacyjnych oraz ulic.
Rada odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. II SA/Ke 719/19, w którym stwierdzono, że określenie, jak ma wyglądać magazynowanie śniegu do czasu pozbycia się go przez zarząd drogi lub gminę, mieści się w pojęciu "uprzątania" użytym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Określenie miejsca magazynowania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jest ze wszech miar racjonalne i zgodne z powszechnie stosowaną praktyką. Celem delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b jest bowiem utrzymanie porządku rozumianego jako zabezpieczenie możliwości bezpiecznego poruszania się po chodnikach, w czym niewątpliwie mieści się również zapobieganie poślizgom. Określenie metod usuwania śliskości z chodników, a także sposobu postępowania z użytym do tego piaskiem stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego).
Ze względu na wskazany wyżej cel delegacji określenie częstotliwości usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jest wręcz niezbędną regulacją uzupełniającą objęty delegacją nakaz określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątanie tych substancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr Nr IX/82/19 Rady Gminy Raczki z dnia 30 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Raczki, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.
Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z nim, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie:
- a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
- b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
- c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej, a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą, ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.
Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny.
Przenosząc powyższe do realiów rozpatrywanego przypadku Sąd stwierdza, że unormowanie zawarte w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa.
Prawodawca lokalny w analizowanych regulacjach przewidział, że: "Błoto, śnieg i lód uprzątnięte z chodników położonych wzdłuż nieruchomości należy gromadzić na skraju chodnika od strony jezdni, w sposób niestwarzający zagrożenia dla bezpieczeństwa przechodniów i pojazdów oraz nieutrudniający ruchu z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji, w sposób niezagrażający istniejącej zieleni" (§ 5 ust. 1 Regulaminu, przy czym paragraf ów zawiera dwie jednostki redakcyjne oznaczone jako ustęp 1, a kwestionowana treść dotyczy "drugiego" ustępu 1). "Błoto, śnieg i lód uprzątnięty z przystanków komunikacyjnych oraz ulic należy gromadzić przy krawędzi jezdni poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający ruchu oraz zatrzymywania się pojazdów, wysiadania i wsiadania pasażerów" (§ 5 ust. 2 Regulaminu).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Kwestia dotycząca sposobu postępowania z błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia uprzątniętym z przystanków komunikacyjnych oraz z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie mieści się jednak w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek gromadzenia ww. zanieczyszczeń, jak i określenie sposobu ich gromadzenia przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14; w Poznaniu z dnia 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 446/15; w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20).
Poza tym wskazać trzeba, że zakwestionowane przez Prokuratora unormowanie stanowi w istocie kombinację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast w art. 5 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca zawarł obowiązki utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielach nieruchomości. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Zestawiając wymienione przepisy ustawy nie ulega wątpliwości, że w odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c – zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok: WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15, czy też wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 oraz z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bk 150/20).
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzut postawiony w skardze zasługuje na uwzględnienie. Należało zatem orzec o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 1 zaczynającego się od słów: "Błoto, śnieg i lód uprzątnięte z chodników..." i § 5 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Raczki stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).