Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lipca 2020 r., pełnomocnik p. M. T. – K. T. wystąpił do Burmistrza Miasta S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stosunków wodnych dokonanych przez [...] w K. (dalej powoływana także jako inwestor, skarżąca spółka) na działkach o nr geod. [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działki o nr geod. [...] należącej do p. M. T. (dalej powoływana także jako skarżąca).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że inwestor podczas budowy budynku handlowo-usługowego z funkcją dworca wykonał zagospodarowanie terenu oraz mur oporowy na granicy działek, w sposób który doprowadził do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego działkach wód opadowych i roztopowych, co doprowadziło do odprowadzania tych wód na grunt sąsiedni – skutkiem tego było zalanie działki należącej do p. M. T. w dniu 16 lipca 2020 r. w trakcie gwałtownych opadów deszczu. W tymże dniu, nadmiar wód opadowych przelewał się przez mur oporowy zbudowany przez inwestora, co doprowadziło do zniszczenia upraw i podtopienia budynków gospodarczych należących do p. M. T. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin nieruchomości, decyzją z dnia [...] października 2020 r., Nr [...] Burmistrz Miasta S. umorzył postępowanie w celu wydania decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach o nr geod. [...] i [...] należących do inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich – działki o nr geod. [...] należącej do M. T. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z funkcją dworca wraz z zagospodarowaniem terenu działki o nr geod. [...] i [...] została wykonana zgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę.
Zagospodarowanie terenu działek o nr geod. [...] i [...] odbyło się w sposób transparentny, uwzględniający obowiązujące przepisy prawa, co znalazło potwierdzenie w pozwoleniu na budowę oraz pozytywną opinią PINB. Organ znaczył, że fakt zalania posesji należącej do p. M. T. w dniu 16 lipca 2020 r. było skutkiem gwałtownych, obfitych opadów deszczu a nie wynikiem naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr geod. [...] i [...] spowodowanej niewłaściwym zagospodarowaniem terenu, dlatego też brak było przesłanek do stwierdzenia, że inwestor dokonał naruszenia stosunków wodnych co przesądza o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania administracyjnego.
Po rozpatrzeniu odwołania p. M. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie prowadzonych na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej powoływana jako Prawo wodne) opinia biegłego jest w zasadzie niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom wykraczają poza wiedzę ogólną organu i wymagają fachowej wiedzy i wyliczeń. Samo przeprowadzenie oględzin nieruchomości i wyjaśnienia złożone przez inne podmioty czy samodzielne ustalenia pracowników organu w tym zakresie są niewystarczające.
W trakcie ponownego rozpoznania sprawy, we wrześniu 2021 r. została sporządzona przez biegłego – hydrologa uprawnionego Mieczysława Dąbrowskiego - ekspertyza hydrologiczna dotycząca stanu wody na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie S. m. S. Ze sporządzonej opinii wynika, że w wyniku prac budowlanych związanych z budową galerii handlowo-usługowej oraz zagospodarowaniem terenu nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działkach [...] i [...] w stosunku do działki o nr [...]. Biegły wskazał, jakie ewentualnie prace budowlane i rozwiązania techniczne należy wykonać, celem rozwiązania zaistniałej sytuacji na ww. działkach.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2021 r. Nr [...], na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, nakazał skarżącej spółce, czyli właścicielowi działek o nr [...] i [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, poprzez:
- - w pkt 1 lit. a) - montaż betonowego, szczelnego obrzeża długości 29 m. wzdłuż obniżonej części muru oporowego i na długości 10 m. wzdłuż podmurówki ogrodzenia na granicy z działką o nr 1043/2 licząc od styku granic działek [...], [...] i [...] – wysokość obrzeża powinna wynosić 0,25 m. liczona od poziomu muru oporowego;
- - w pkt 1 lit. b) - uformowanie spadku trawnika w kierunku parkingu by powierzchnia gruntu znajdowała się o 0,1 m. poniżej zamontowanego obrzeża, warstwa nawiezionej ziemi powinna składać się z ok. 0,1 m. warstwy gruntu nieprzepuszczalnego (gliny) usypanego bezpośrednio przy obrzeżu na szerokości ok. 1 m.
Ponadto w pkt 2 decyzji organ określił datę wykonania ww. obowiązków do dnia 30 kwietnia 2022 r., zaś w pkt 3 odmówił nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności sporządzonej opinii hydrologicznej wynika, że do podtopienia działki o nr geod. [...] doszło w skutek zaistniałej zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr [...] i [...] należących do skarżącej spółki. Budowa galerii handlowo-usługowej doprowadziła do podniesienia terenu powyższych działek oraz zmiany kierunku spływu wody, który był do środka nieruchomości, a obecnie jest w kierunku działki należącej do p. M. T. Tym samym spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Kierując się zasadami proporcjonalności oraz dobrem obu stron postępowania, jako sposób zapobiegania szkodom w przyszłości, nakazano wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom a nie przywrócenie stanu poprzedniego. Wykonanie szczelnej bariery i skierowanie odpływu wód w kierunku przeciwnym do granicy działek o nr [...] i [...] pozwoli w przyszłości zapobiec zalaniom działki o nr [...] a także nie narazi skarżącej spółki na niewspółmierne koszty.
Pismem z dnia 8 listopada 2021 r., pełnomocnik M. T. wniósł o uzupełnienie decyzji przez wprowadzenie w pkt 1 lit. a) ww. decyzji zwrotu "montaż betonowego, szczelnego obrzeża wzdłuż całej obniżonej części muru oporowego" w miejsce zwrotu "montaż betonowego, szczelnego obrzeża długości 29 m. wzdłuż obniżonej części muru oporowego"; w pkt 1 lit. b) ww. decyzji dodanie po słowach "uformowanie spadku trawnika" zwrotu "na całej jego długości"; w pkt 2 decyzji zastąpienie całej jego treści zwrotem " określić datę wykonanie nakazu wskazanego w ust. 1 niniejszej decyzji jako niezwłocznie, w zależności od panujących warunków atmosferycznych, jednak nie później niż do dnia 21 marca 2022 r. oraz zobowiązać do niezwłocznego przedstawienia harmonogramu prac"; w pkt 3 ww. decyzji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W wyniku rozpatrzeniu wniosku p. M. T., Burmistrz Miasta S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uzupełnił wydaną decyzję poprzez dodanie do pkt 1: pkt c) "montaż betonowego szczelnego obrzeża, o którym mowa w lit. a od strony działki nr [...] wzdłuż całej obniżonej części muru oporowego zachodzącego 1 metr wzdłuż podwyższonej części muru" oraz dodatnie pkt. 1 lit. d) "uformowanie spadku w kierunku parkingu na całej długości trawnika położonego wzdłuż działki o nr [...]". W pozostałym zakresie odmówił uzupełnienia decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła p. M. T., wskazując na naruszenie art. 234 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię w odniesieniu do ustalonego przez organ stanu faktycznego, co zdecydowało o nieczytelnym i błędnym rozstrzygnięciu, naruszenie art. 80, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i § 1 k.p.a. poprzez błędne i niezgodne z ogólnymi zasadami przeprowadzenie postępowania dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn dla których organ odnowił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę i art. 108 § 1 k.p.a. przez odmowę nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z powodu ochrony zdrowia i wyjątkowo ważnego interesu strony.
W ocenie odwołującej się, zaskarżona decyzja w brzmieniu uzupełnionym postanowieniem z 30 listopada 2021 r. jest niezrozumiała, trudna do wykonania a przede wszystkim nie znajdującą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, którego ocena prawna i faktyczna jest wątpliwa. W odwołaniu podkreślono, że w sprawie nie powinno mieć znaczenia, że zalanie działki skarżącej miało miejsce jednokrotnie, w wyniku ulewnego deszczu, bowiem zmiana stosunków wodnych na działkach należących do spółki w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych ma charakter obiektywny i istniejący, co znajduje potwierdzenie w sporządzonej opinii biegłego hydrologa. Zdaniem skarżącej, ograniczenie wykonania szczelnego obrzeża o długości 29 m. jedynie wzdłuż obniżonej części muru oporowego a nie na całej długości tego muru z działką [...], nie spełni zabezpieczenia jej działki przez kolejnym ewentualnym zalaniem. Długość zaproponowanego podwyższenia muru – 29 m. w żaden sposób nie wynika z przedłożonej ekspertyzy hydrologicznej.
Skarżąca podkreśliła także, że z dołączonej do akt decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2021 r. wynika w sposób jednoznaczny, że skarżąca spółka jako inwestor nie zachowała rzędnych terenu z projektu budowlanego, co spowodowało zmianę ukształtowania działki i zmianę stosunków wodnych. Skarżąca przytoczyła również argumentację, dlaczego decyzji powinien być nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:
- - w pkt 1 - utrzymało w mocy w pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji w brzmieniu uzupełnionym postanowieniem z [...] listopada 2021 r.
- - w pkt 2 - uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji w brzmieniu uzupełnionym postanowieniem z [...] listopada 2021 r.
- - w pkt 3 ustaliło datę wykonania nakazu wskazanego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji do dnia [...] września 2022 r.
- - bez podania punktu – zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że z art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, podobnie jak ze starego art. 29 Prawa wodnego wynika, że organ miał obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy ta zmiana spowodowała szkodę. Obie przesłanki w sprawie zostały przez organ spełnione, bowiem został w sprawie wykazany związek przyczynowo - skutkowy między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim.
Organ wskazał, że w sprawie, zgodnie z zaleceniami Kolegium wynikającymi z wcześniejszej decyzji kasacyjnej, został przeprowadzony dowód z opinii biegłego hydrologa uprawnionego, z której to opinii wynika, że w wyniku prac budowlanych związanych z budową galerii handlowo-usługowej powierzchnia działek została podniesiona o ok. 30 cm w stosunku do pierwotnej powierzchni dworca autobusowego. Obecnie znajduje się ona na wysokości ok. 1,40 - 1,45 m. wyżej od przygranicznej działki należącej do skarżącej o nr geod. [...]. Prawie cała powierzchnia działek o nr geod. [...] i [...] należących do skarżącej spółki została uszczelniona. Woda opadowa z budynków i parkingów jest odprowadzana do kanalizacji deszczowej.
Z kolei w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr geod. [...] znajduje się trawnik o szerokości 5,5 m., którego spadek jest nachylony w kierunku działki o nr geod. [...]. Powyższe działania spowodowały zamianę spływu wód powierzchniowych, z kierunku parkingu do studzienek zbiorczych kanalizacji deszczowej, zaś z terenu trawnika w kierunku muru oporowego na granicy z działką [...]. Powyższy sposób odprowadzania wód jest skuteczny jedynie przy normalnych warunkach, natomiast w sytuacji obfitych opadów deszczu, woda opadowa z budynków i terenu parkingu nie jest odprowadzana do studzienek, lecz przedostaje się na trawnik i wówczas następuje jej przelewanie przez mur oporowy na działkę sąsiednią należącą do skarżącej. Zaznaczył, że w okresie wiosennym na działkę nr geod. [...] mogą również spływać niewielkie ilości wód pochodzących z topniejącego śniegu, jednakże nie stwarza to istotnych zagrożeń dla działki o nr geod. [...].
Ze sporządzonej opinii wynika, że zmiany wprowadzone na działkach o nr geod. [...] i [...] stanowią w stosunku do działki [...] naruszenie art. 234 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zaznaczając że działania te nie były celowe. Jednocześnie biegły wskazał, w jaki sposób istnieje możliwość rozwiązania zaistniałej sytuacji, w szczególności poprzez montaż betonowego szczelnego obrzeża wzdłuż obniżonej części muru oporowego i na długości 10. wzdłuż podmurówki i ogrodzenia na granicy z działką nr [...] licząc od styku granicy działek [...], [...] i [...] oraz zmianę nachylenia trawnika, tak aby spadek był pochylony w kierunku parkingu a nie działki o nr [...].
W ocenie Kolegium, sporządzona opinia jest rzetelna, zupełna i logiczna i stanowi wiarygodną podstawę do wykonania niezbędnych prac, aby przywrócić prawidłowe stosunki wodne na przedmiotowej nieruchomości.
Ustosunkowując się do odwołania, Kolegium uznało, że podniesione zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem decyzja została uzupełniona zgodnie z żądaniem p. M. T. w zakresie głównego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie można za dowód uznać dołączonych do odwołania kilkudziesięciu fotografii – w zakresie szkodliwego wpływu zmian stosunków wodnych na działkę o nr geod. [...], bowiem nie wiadomo kiedy zostały one wykonane a ponadto zostały sporządzone na potrzeby odrębnego postępowania. Kolegium wskazało przy tym, że w jego ocenie brak było przesłanek by nadać skarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności zaś organ pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy musiało ustalić nową datę wykonania obowiązku, z końca kwietnia 2022 r. na koniec września 2022 r.
Na powyższą decyzję skargę wywiedli zarówno [...] w K. (skarżąca spółka) oraz p. M. T. (skarżąca). Obie skargi, z uwagi iż dotyczą tej samej decyzji zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w szczególności:
- - art. 138 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 19 k.p.a. oraz art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy do załatwienia sprawy właściwy jest organ nadzoru budowlanego;
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że materiał dowodowy zawiera ustalenia pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę co do istoty podczas gdy zebrany materiał dowodowy był niekompletny i nie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia;
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. polegające na braku dokonania oceny sporządzonej w niniejszej sprawie opinii biegłego i oparcie się bezpośrednio na ustaleniach z pominięciem innych dowodów w sprawie;
- - art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym pomiędzy zdarzeniem powodującym ewentualną zmianę stanu wody na gruncie a szkodą na gruncie sąsiednim nie występuje związek przyczynowy, podczas gdy tylko zaistnienie związku daje podstawy do wydania decyzji oraz poprzez nałożenie na adresata decyzji obowiązku wykonania urządzeń, które nie będą zapobiegać powstawaniu szkód na gruncie sąsiednim.
Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżona decyzja została przede wszystkim wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem do załatwienia sprawy właściwy powinien być organ nadzoru budowlanego – spór bowiem dotyczy kwestii, czy wykonane prace budowlane zgodne były z projektem a zatem czy nie naruszały prawa a nie czy nastąpiło naruszenie stosunków wodnych na działce. Spółka wskazała, że toczy się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie muru oporowego. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, bowiem zgromadzony materiał dowodowy był niekompletny i nie dający podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, zaś organ błędnie oparł się na treści sporządzonej opinii hydrologicznej, zupełnie pomijając inne dowody w sprawie, jak chociażby informacje ze straży pożarnej czy dokumenty zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego dotyczącego muru oporowego.
Spółka podkreśliła, że w jej ocenie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zdarzeniami mającymi miejsce na jej działkach a szkodą na gruncie sąsiednim, zaś nałożone na adresata decyzji obowiązki wykonania urządzeń, nie będą zapobiegać powstawaniu szkód na gruncie sąsiednim. Wskazała, że zalanie działki sąsiedniej nastąpiło jednokrotnie, w wyniku intensywnych opadów deszczu, zaś wykonane prace budowlane na jej działkach w zakresie odprowadzania wód opadowych się sprawdzają w normalnych warunkach atmosferycznych. Spółka wskazała, że na powyższą okoliczność przygotuje prywatną ekspertyzę budowlano-techniczną w odniesieniu do wód opadowych w rejonie działek [...] i [...], którą dostarczy do akt sprawy w terminie późniejszym. Spółka rozwinęła również argumentację w kwestii braku właściwości organu do załatwienia niniejszej sprawy i w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji.
Wskazując na powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z kolei p. M. T. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:
- - art. 80, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolną ocenę okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady dwuinstancyjności poprzez ograniczenie formalnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy;
- - art. 234 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa wodnego, poprzez błędną wykładnię w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;
- - prowadzenie postępowania w sposób przewlekły w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 k.p.a., a w konsekwencji wydania decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a czyli na niekorzyść strony odwołującej się.
Skarżąca podkreśliła, że w złożonym odwołaniu wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, aprobując rozstrzygnięcia organu w zakresie pkt 1 lit. b) i d) decyzji a nie godząc się z pkt 1 lit. a) i c) decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca nie kwestionowała natomiast ustaleń zawartych w sporządzonej opinii biegłego hydrologa, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że aby prawidłowo zastosować art. 234 ust. 3 Prawa wodnego należy ustalić rodzaje "urządzeń zapobiegających szkodom" oraz ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, w szczególności odpowiedniej ich długości celem zabezpieczenia działki skarżącej przed wodami opadowymi i roztopowymi. Sposób wykonania trawnika przylegającego do muru oporowego, został wykonany przez inwestora niezgodnie z projektem budowlanym, co zostało potwierdzone w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniu – mur został wykonany na trzech zamiast na dwóch poziomach, w murze zatem znajdują się dwie obniżone części.
Organ pierwszej instancji z jednej strony nakazał przebudowę trawnika na całej długości z działką [...], zaś wybudowanie urządzenia zabezpieczającego – betonowego szczelnego obrzeża jedynie na długości 29 metrów, wzdłuż obniżonej części muru, co nie zapewni należytego zabezpieczenia dla działki skarżącej.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty związane z nierzetelnym przeprowadzeniem postępowania odwoławczego, braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w tym nieprzeanalizowania wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie – ze zdjęć i filmu obrazującego zalewanie działki skarżącej. Skarżąca wskazała także na przewlekłe prowadzenie postępowania, naruszenie terminów na załatwienie sprawy wynikających z k.p.a., oraz niezasadnym przedłużeniem postępowania z uwagi na utrudnienia organizacyjne związane z COVID-19 i rzekomym skomplikowaniem sprawy. Skarżąca wskazała, że m.in. z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zaskarżona decyzja w zakresie uchylenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczenia nowego, dłuższego terminu – do września 2022 r., została wydana naruszeniem art. 139 k.p.a. czyli zakazem orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na obie skargi, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o ich oddalenie.
Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r., pełnomocnik skarżącej p. K. T. okazał dwie decyzje organów nadzoru budowlanego – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. z dnia [...] maja 2022 r., oraz P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2022 r. dotyczące muru oporowego rozgraniczające działki należące do skarżącej spółki i skarżącej, których kserokopie Sąd wykonał we własnym zakresie i dołączył do akt sądowych sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei skarga skarżącej p. M. T. zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów okazały się zasadne.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze zakres kognicji sądów administracyjnych, należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie Kolegium przeprowadzając postępowanie odwoławcze naruszyło przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć przede wszystkim należy, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:
- 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
- 2) datę wydania;
- 3) oznaczenie strony lub stron;
- 4) powołanie podstawy prawnej;
- 5) rozstrzygnięcie;
- 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
- 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
- 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;
- 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 319/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: CBOSA). Na tym tle wyrażano pogląd, że wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 475/17, CBOSA). Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 319/21, CBOSA).
Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie, za wyjątkiem wyraźnie przewidzianych przez przepisy sytuacji (np. art. 107 § 1 k.p.a. - możliwość odstąpienia od uzasadnienia przy uwzględnieniu w całości żądania strony). Prawidłowo zredagowana decyzja powinna zatem zawierać spójne ze sobą – podstawę prawną, rozstrzygnięcie (rozumiane jako władcza konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki) oraz uzasadnienie tego rozstrzygnięcia.
Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest ona nieczytelna i wewnętrznie sprzeczna. Kolegium, wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części oraz orzeczenie co do istoty sprawy lub umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości lub części) w sentencji decyzji w pkt 1 utrzymało w mocy pkt 1 i 3 decyzji organu pierwszej instancji, w pkt 2 uchyliło pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, w pkt 3 orzekło merytorycznie w zakresie uchylonego pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji (termin wykonania obowiązku) po czym rozstrzygnęło, że zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji utrzymuje w mocy. Powyższe rozbieżności w ramach samej sentencji decyzji, przy braku wskazania kompletnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, wskazują, że została ona wydana z naruszeniem art. 107 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Mimo, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wyprowadzić wniosek, że co do zasady organ odwoławczy podziela stanowisko i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zmieniając jedynie datę wykonania nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku, to jednak w takiej sytuacji organ powołał niepełną podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Istniejąca rozbieżność pomiędzy wskazaną podstawą prawną, rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w sprawie decyzji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Przechodząc do zarzutów skargi skarżącej spółki, w ocenie sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie.
Podniesione w skardze zarzuty wskazujące na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji są niezasadne, bowiem inną sprawą jest ocena legalności wykonanych na działce o nr [...] i [...] prac budowlanych związanych z budową galerii handlowo-usługowej, parkingów i muru oporowego dla oceny których właściwe są organy nadzoru budowlanego a czym innym ustalenie, czy na tychże działkach nastąpiła zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla działki sąsiedniej. W tej drugiej kwestii organem właściwym jest wójt, burmistrz, prezydent miasta jako organ pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ drugiej instancji, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze przepisami Prawa wodnego i ustawy – Prawo budowlane.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut związany z brakiem związku przyczynowo skutkowego pomiędzy pracami wykonanymi na działkach należących do skarżącej spółki a zalaniem działki skarżącej. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii hydrologicznej jednoznacznie wynika, że w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych uległy zmianie stosunki wodne na działkach należących do skarżącej spółki – inny jest kierunek spływu wód opadowych z terenu trawnika przyległego do muru oporowego z działką skarżącej, w wyniku czego przy nadmiarze wód opadowych na parkingu galerii woda z tegoż parkingu przedostaje się na trawnik i dalej przelewa na działkę skarżącej. Fakt, iż zalanie miało miejsce jednokrotne i że przyjęte rozwiązania techniczne są skuteczne przy normalnych warunkach atmosferycznych, nie oznacza że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych ze szkodą dla działki należącej do skarżącej. Nie budzi wątpliwości sądu, że taka szkoda miała miejsce, co niewątpliwe zostało wykazane z przeprowadzonym postępowaniu (dokumentacja fotograficzna, filmowa, informacja ze straży pożarnej).
W ocenie sądu, także zarzuty skarżącej spółki dotyczące niekompletnego zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego i niewłaściwej jego oceny okazały się niezasadne. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, choć zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że biegły hydrolog – p. Mieczysław Dąbrowski w sporządzonej opinii nie powinien wypowiadać się w zakresie oceny prawnej stwierdzonej zmiany stosunków wodnych na działkach [...] i [...]. Opinię biegłego należy wiązać ze sferą ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie można zaś postrzegać jej jako uprawnienie biegłego do oceny zaistnienia w sprawie i zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Kwestia oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego pozostaje w wyłącznej kompetencji właściwych organów administracji publicznej, a nie biegłego.
Tym niemniej, powyższy błąd biegłego w żadnym zakresie nie dyskredytuje merytorycznej wartości przedłożonej opinii. Zgodzić się należało z Kolegium, że sporządzona opinia jest rzetelna, zupełna i logiczna i może stanowić podstawę ustalenia zakresu prac, jakie należy wykonać, aby przywrócić prawidłowe stosunki wodne na przedmiotowej nieruchomości.
Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi p. M. T., w ocenie sądu na uwzględnienie zasługują te z nich, dotyczące naruszenia przez Kolegium przepisów postępowania w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego.
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stosownie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.
Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Jednocześnie stosownie do treści art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych art. 136 - 139 tego kodeksu w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy w postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, w sprawie niniejszej mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym, bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium uchyliło się od merytorycznej oceny przeprowadzonego postępowania, w szczególności w zakresie prawidłowego określenia zakresu robót jakie należy wykonać na granicy pomiędzy działką skarżącej a działkami należącymi do skarżącej spółki. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium skupiło się na treści opinii biegłego hydrologa i jej ocenie jako podstawowego dowodu w sprawie, podczas gdy skarżąca w ogóle jej nie kwestionowała. Skarżąca w złożonym odwołaniu de facto podważała jedynie wskazany w decyzji organu pierwszej instancji zakres robót budowlanych, które należy wykonać w celu zabezpieczenia jej działki przed zalewaniem oraz okres w jakim te prace mają być wykonane (brak rygoru natychmiastowej wykonalności).
Zdaniem skarżącej podwyższenie muru oporowego powinno nastąpić na większej długości niż wskazane w pkt. 1 lit. a) decyzji organu pierwszej instancji 29 metrów, do czego Kolegium w ogóle w uzasadnieniu decyzji się nie ustosunkowało.
Tym samym zasadnym jest stwierdzenie, że w istocie Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania, wskazujących z jakich przyczyn i dlaczego zakres nałożonych na skarżącą spółkę obowiązków będzie niewystarczający dla zabezpieczenia działki skarżącej przed zalewaniem przez wody pochodzące z działki należących do skarżącej spółki. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Kolegium mija się z prawdą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jakoby decyzja organu pierwszej instancji została uzupełniona co do istoty zgodnie z żądaniem skarżącej, a zatem zarzuty odwołania należało uznać za niezasadne. Organ pierwszej instancji w sposób nieudolny i nieprecyzyjny, odmienny od wniosku skarżącej, dokonał uzupełnienia decyzji, co skutkowało tym, że stała się ona nieczytelna. Powyższe niewątpliwie nie ułatwiało właściwego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, jednakże obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie sprawy po raz kolejny a zatem istniała możliwość merytorycznej ingerencji w zakres obowiązku nałożonego na skarżącą spółkę.
Za niezasadne natomiast sąd uznaje zarzuty skargi związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania. W tym zakresie należy wskazać, że strona skarżąca może kwestionować przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie ponaglenia i ewentualnej późniejszej skargi do sądu na przewlekłość lub bezczynność organu. Samo naruszenie terminów do załatwienia sprawy wskazanych w k.p.a. nie wpływa na ocenę legalności rozstrzygnięcia jakim jest decyzja kończąca postępowanie.
Z kolei w kwestii naruszenia art. 139 k.p.a., w tym zakresie należy wskazać, że owszem wydłużenie przez Kolegium terminu wykonania obowiązku nałożonego na skarżącą spółkę jest działaniem na niekorzyść strony skarżącej, ale jednocześnie Kolegium wydając decyzję ma obowiązek takiego kształtowania jej treści, aby była ona wykonalna. Wydając decyzję w dniu [...] marca 2022 r. Kolegium słusznie dostrzegło, że zakres nałożonego na skarżącą spółkę obowiązku i zakresu koniecznych prac do 30 kwietnia 2022 r. jest niewykonalny, dlatego też wydłużenie wykonania tego obowiązku do 30 września 2022, mimo iż naruszało zasadę nie działania na szkodę strony odwołującej się, było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Naruszenie przez Kolegium art. 139 k.p.a. nie miało wypływu na wynik sprawy, a zatem jako takie nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Organ powinien właściwie wskazać podstawę prawną decyzji oraz sformułować jej sentencję, tak aby nie była wewnętrznie sprzeczna i była spójna z jej uzasadnieniem. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Kolegium powinno dokonać merytorycznej oceny sprawy w zakresie określenia zakresu robót jakie należy wykonać na granicy pomiędzy działką skarżącej a działkami należącymi do skarżącej spółki. Kolegium powinno przy tym uwzględnić treść wydanych i dołączonych do akt sądowych decyzji organów nadzoru budowlanego dotyczących legalności prac przeprowadzonych na działach należących do skarżącej Spółki, w tym związanych z murem oporowym.
Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę p. M. T. i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). Z kolei o oddaleniu skargi skarżącej Spółki sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O zwrocie kosztów od organu na rzecz skarżącej p. M. T. sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 p.p.s.a., na których wysokość składał się wpis od skargi w kwocie 300 zł. (pkt 3 wyroku).