Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności
W czerwcu 2013r. zostało zainicjowane przed Burmistrzem Miasta Z. postępowanie administracyjne z wniosku H. i S. S. (współwłaścicieli działki [...] położonej w Z.), J. i E. G. (współwłaścicieli działki [...] w Z.), A. G. (właścicielki działki [...] położonej w Z.) oraz J. i L. K. (właścicieli działki [...] położonej w Z.) w sprawie naruszenia stosunków wodnych na sąsiadującej z ich nieruchomościami działce o numerze [...] należącej do B. i M. P. ze szkodą dla gruntów inicjatorów postępowania. We wniosku inicjatorzy postępowania wnosili o nakazanie sąsiadom przywrócenia stanu poprzedniego ich nieruchomości, którą podwyższyli ponad poziom gruntów sąsiednich i utwardzili lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. (nr [...]) organ I instancji powołując się na przepisy ustawy Prawo wodne odmówił nakazania B. i M. P. przywrócenia stanu pierwotnego na gruncie ich nieruchomości i wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruntach sąsiednich. Organ uznał, że roboty budowlane wykonane za pozwoleniem na budowę na działce państwa P. nie zmieniły istniejącego od lat na tym terenie stanu wód na gruncie. Ukształtowanie bowiem terenu działki [...] powoduje spływ wód z tej działki w kierunku ulicy [...] tj. w kierunku przeciwnym niż grunty wnioskodawców. A szczelne fundamenty ogrodzenia tej działki uniemożliwiają odpływ wód z tej nieruchomości na działki sąsiednie.
Odwołanie wywiedzione przez H. S., M. S., E. i K. G. oraz A. G. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (nr [...]) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podzielając ustalenia organu I instancji i dokonaną ocenę materiału dowodowego. Wówczas H. S., M. S. i A. G. wywiodły skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2015r. Skarga powyższa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bk 283/15 i postanowieniem z dnia 26 maja 2015r. została odrzucona z powodu nieusunięcia braków formalnych. Do odrzucenia skargi doszło po wyrażonej przez skarżące woli wycofania skargi z uwagi na to, że decyzją z dnia [...] maja 2015r. inny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. działając w oparciu o art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach autokontroli uwzględnił skargę i uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2015r. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej a jednocześnie orzekł o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odrzucając skargę a nie umarzając postępowania sądowego WSA w Białymstoku stwierdził, że skutecznie cofnąć można skargę, która nie zawiera braków formalnych.
W uzasadnieniu decyzji autokontrolnej inny skład SKO w Ł. opisał zarzuty skargi i stwierdził, że są one zasadne albowiem sprawa rzeczywiście nie została wystarczająco wyjaśniona, gdyż Burmistrz Miasta Z. nie rozważył wystarczająco zarzutów wnioskodawców, czy B. i M. P. zmienili stan wody na własnym gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej. Kolegium zaleciło przeprowadzenie oględzin z udziałem stron i biegłego z zakresu postępowania wodno- prawnego i zasięgnięcie jego opinii.
Na powyższą decyzję autokontrolną skargę do sądu administracyjnego wywiedli B. i M. P., którym sąsiedzi zarzucają naruszenie stosunków wodnych. Autokontrolnej decyzji odmiennej od wcześniejszej własnej utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, skarżący zarzucili:
- - naruszenie art.77par.1 K.p.a. poprzez niedokładną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- - naruszenie art. 75par. 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie informacji wprowadzających w błąd urzędników państwowych przez sąsiadów oraz poprzez manipulowanie przez nich faktami,
- - naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w okolicznościach sprawy tj. w sytuacji, gdy skarżący nie zmienili stosunków wodnych na gruncie a zaleganie wody na nieruchomości sąsiadów występuje jedynie przy anomaliach pogodowych i nie jest związane z działaniami skarżących.
- - niewłaściwe uzasadnienie decyzji sprowadzające się do przytoczenia treści zarzutów sąsiadów z pominięciem oceny materiału dowodowego, w tym wniosków z oględzin i pomiarów działek oraz dokumentów dołączonych do akt sprawy
Każdy z poniesionych zarzutów został szeroko uzasadniony.
Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze natomiast z powodu uchybienia organu odwoławczego dostrzeżonego przez sąd z urzędu, uwzględnienie którego było obowiązkiem sądu administracyjnego, działającego w granicach danej sprawy niezależnie od zarzutów i wniosków skargi (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Tryb autokontroli decyzji ostatecznej przez organ administracji uregulowany został w art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Brzmienie tego przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji miało treść następującą: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Porównanie treści przepisu z sentencją zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że uwadze organu dokonującego autoweryfikacji własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2015r. (nr [...]) umknęła konieczność zamieszczenia w sentencji decyzji stwierdzenia, o którym mowa w drugim zdaniu art. 54 par. 3 ustawy tj. oceny, czy działanie organu I instancji miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zdanie drugie art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało dodane do treści art. 54 par. 3 na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. Zamieszczenie rozstrzygnięcie o charakterze naruszenia prawa ma znaczenie dla późniejszego ewentualnego dochodzenia przez osobę dotkniętą wadliwym działaniem organu, majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej od funkcjonariusza publicznego. Przesłanki takiej odpowiedzialności wymienia art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Przepis art. 6 pkt 3 ww. ustawy stanowi wprost, że przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.
Organ administracji publicznej wydając decyzję autokontrolną w ramach uwzględnienia skargi wniesionej do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, jest zatem od dnia 17 maja 2011r. zobligowany do zawarcia w sentencji decyzji autokontrolnej także rozstrzygnięcia w zakresie oceny działania (bezczynności, przewlekłości) organu I instancji. Brak odniesienia się do omawianej kwestii świadczy, że nie rozważono obligatoryjnej okoliczności weryfikowanej sprawy, co czyni decyzję autokontrolną wadliwą i uzasadnia konieczność jej uchylenia. Stanowisko sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest jednolite. Wystarczy powołać orzeczenia przykładowe: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012r. sygn. IISA/Bk 110/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013r. sygn. IISA/Sz 1043/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013r. sygn. IISA/Bk 3/13 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych a także w programie LEX pod pozycjami 1404657, 1274644, 1401448).
W każdym z tych orzeczeń sąd administracyjny uchylił decyzję autokontrolną wydaną z powołaniem się na art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącznie z powodu pominięcia przez organ autokontrolny oceny charakteru naruszenia prawa przez organ I instancji.
W okolicznościach niniejszej sprawy sąd administracyjny pozbawiony został możliwości objęcia kontrolą całości sprawy administracyjnej w ramach uprawnień przewidzianych art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że "odżywa" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią skarga do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na wcześniejszą decyzję ostateczną (tzn. tę uchyloną w ramach autokontroli) aktualizuje się nawet pomimo umorzenia postępowania sądowego z wcześniejszej skargi, do którego to umorzenia zwykle dochodzi po cofnięciu skargi uwzględnionej przez organ w ramach autokontroli.
Jak zauważył NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2013r. sygn. II GSK 2367/13 prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostaje wzruszona skutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzje autokontrolną. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi się toczyć według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str.179; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. II FSK 1552/10, wyrok NSA z 11 maja 2011r. sygn. II OSK 810/10). Sporna sprawa naruszenia stosunków wodnych stanowiąca przedmiot postępowania organów i przedmiot rozstrzygnięć SKO w Ł. w decyzji ostatecznej z [...] lutego 2015r i w decyzji autokontrolnej z dnia [...] maja 2015r. nie mogła jednak "odżyć" ponieważ – jak wynika z akt IISA/Bk 283/15, z których Sąd dopuścił na rozprawie dowód – skarga sąsiadów państwa P. na decyzję ostateczną SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], została odrzucona z powodu nieusunięcia przez skarżących braków formalnych.
Skoro zatem postępowanie sądowe w sprawie IISA/Bk 283/15 nie było umorzone jako bezprzedmiotowe a skarga sąsiadów państwa P. została uznana za niedopuszczalną, sąd administracyjny został pozbawiony możliwości powrotu do merytorycznej kontroli postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
Konsekwencją uchylenia decyzji autokontrolnej staje się to, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2015r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2014r. (nr [...]) o odmowie nałożenia na państwa P. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na własnej nieruchomości i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich w następstwie ustalenia, że państwo P. swoimi działaniami (robotami budowlanymi wykonanymi na podstawie pozwolenia na budowę) nie zmienili stanu wód na gruncie. Nie ma już bowiem możliwości wydania ponownej decyzji autokontrolnej w ramach autoweryfikacji skargi wywiedzionej przez sąsiadów państwa P. na decyzję SKO w Ł. z dnia [...] lutego 2015r., gdyż ich skarga została formalnie rozpoznana przez Sąd poprzez odrzucenie, a zatem skonsumowana.
Zauważyć należy, że generalnie skorzystanie przez organ administracji z uprawnień autokontrolnych z art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić tylko w sytuacji, gdy wniesiona skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Nadto termin dla wydania decyzji autokontrolnej jest dla organu ograniczony ustawowo. Po nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. (Dz. U. z 2015r, poz. 658) został skrócony i wynosi 30 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.
Oczywiście sąsiedzi państwa P. mogą w każdym czasie inicjować nowe postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych o ile uważać będą, że działania podjęte (podejmowane) przez sąsiadów zmieniają naturalny stan wód na gruncie ze szkodą dla ich nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez niech kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z powodu nadania nowego brzmienia art. 152 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (nowelizacją z 9 kwietnia 2015r.) nie zachodziła potrzeba zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.