Uzasadnienie
W dniu 6 czerwca 2006r. J. i M. P. wystąpili do Starosty Powiatu B. z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za zajęte pod drogę powiatową nr 1546 B działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...], położone w obrębie N. K., które na dzień 31.12.1998r. stanowiły współwłasność wnioskodawców oraz A. D. i T. D. We wniosku nawiązano do otrzymanego zawiadomienia z 1 czerwca 2005r. o wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie w oparciu o art. 73 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat B. prawa własności wyżej wymienionych działek.
Decyzją z [...] sierpnia 2006r. Starosta Powiatu B. powołując się na art. 105 kpa oraz art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania stwierdzając, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania można było składać w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r., a po upływie tego terminu roszczenie wygasło.
Po rozpatrzeniu odwołania stron Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2006r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i podzielił słuszność stwierdzenia, że wniosek złożony w czerwcu 2006r. wniesiony został po upływie terminu uprawniającego do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki zajęte pod drogę publiczną. Organ podkreślił, iż termin wynikający z art. 73 ust. 4 w/w ustawy jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu. Po jego terminie roszczenie wygasło, a zatem postępowanie wywołane wnioskiem złożonym w okresie wygaśniętego, roszczenia podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
J. i M. P. wystąpili ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. twierdząc, że została naruszona Konstytucja RP poprzez odebranie własności gruntów bez słusznego odszkodowania (art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP), a także art. 107 § 3 kpa i 7 kpa poprzez nierozważenie istoty sprawy tj. niewywiązanie się Skarbu Państwa (starosty) z zapłaty za zabraną nieruchomość i odmowę przywrócenia skarżącym terminu do zgłoszenia żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] marca 2007r. skargę oddalił. Na wstępie sąd stwierdził, iż merytorycznemu rozpatrzeniu podlegała jedynie skarga M. P., albowiem skarga wniesiona przez J. P. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z [...] listopada 2006r. z powodu nieusunięcia braków formalnych.
Następnie Sąd powołał się na art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną który stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości osób trzecich zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Sąd podniósł, że nie ulega wątpliwości, że przewidziany powyższym przepisem termin do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania, jest terminem prawa materialnego a nie prawa procesowego. Ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał okres, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego i jednoznacznie określił sankcję prawną uchybienia terminowi do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie stwierdzając wprost, że po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.roszczenie o odszkodowanie wygasa. Skoro wniosek został złożony po upływie materialnoprawnego terminu do zgłoszenia żądania, nie mogło być skutecznie prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Terminy prawa materialnego nie są przywracane. Brak możliwości decyzyjnego określenia elementów materialnego stosunku prawnego czynił postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o art. 105 kpa.
W dalszej kolejności uzasadnienia Sąd przypomniał, że ocena zgodności art. 73 ust. 4 z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2004r. SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że kwestionowany przepis jest zgodny z Konstytucją RP (pub. OTK-A 2004/7/66). W motywach rozstrzygnięcia Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zarówno odsuwający w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania jak i ograniczający okres dochodzenia roszczenia, a także nieokreślający terminu zapłaty odszkodowania i wyłączający z zakresu czasowego waloryzację okresu między dniem utraty własności, a dniem ustalenia wysokości odszkodowania, mieści się w graniach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania.
Słuszność tego odszkodowania – jak podkreślił Trybunał – mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczonego lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (kwestia czasu koniecznego na przygotowanie środków, w budżetach państwowych i gminnych do wypłaty odszkodowań).
Sąd zaznaczył, że nie było potrzeby odroczenia rozprawy dla dołączenia pisma wojewody z dnia 1 czerwca 2005r. do którego treści nawiązali J. i M. P. w swoim wniosku o wypłatę odszkodowania. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna była bowiem wyłącznie kwestia daty wystąpienia skarżących z żądaniem ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, a ta data była bezsporna (6 czerwca 2006r.).Akta administracyjne nie potwierdzają, by poza umorzonym postępowaniem wszczętym z wniosku z 6 czerwca 2006r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, toczyło się postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżących złożonego w oparciu o wskazany wyżej przepis.
M. P., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, z uwzględnieniem kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie, wskazując na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucił wyrokowi naruszenie art. 106 § 3 w zw. z § 5 i art. 113 w/w ustawy mające wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w sytuacji, gdy podniesiona przez niego okoliczność niepełnej dokumentacji w aktach administracyjnych uprawnia wniosek o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w zakresie zgłoszenia przez skarżącego w terminie wniosku o wypłatę odszkodowania.
Skarżący kasacyjnie podał, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył całego materiału dowodowego, wedle którego uznano go za uprawnionego do odszkodowania skoro zgodnie z treścią protokołu rozprawy, nie stawił się na nią pomimo wysłania mu zawiadomienia. W rzeczywistości zawiadomienia takiego nie otrzymał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w trakcie dotychczasowego postępowania podnosił, iż dochował terminu przewidzianego do złożenia wniosku o odszkodowanie i dla udowodnienia tej okoliczności wniósł o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów. Akta administracyjne sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji niezbędnej dla wyjaśnienia dochowania przez niego terminu. W szczególności nie zawierają wymiany korespondencji poprzedzającej rozprawę z dnia 25 stycznia 2006 r. w postępowaniu administracyjnym. Dołączone akta administracyjne obejmują końcowy etap rozliczenia się z właścicielami z przejętych pod drogę publiczną nieruchomości.
Protokół rozpraw z 25 stycznia 2005 r. (według skarżącego błędna data), zawiera wpis, że skarżący nie stawił się mimo prawidłowego zawiadomienia. W aktach sprawy brak jednak dowodu zawiadomienia go na rozprawę. Natomiast fakt umieszczenia nazwiska skarżącego w protokole rozprawy uzasadnia wniosek, że objęty został w 2005r. (tj. przed upływem terminu), do wypłaty odszkodowania. Ze wskazanych przyczyn pozbawiono skarżącego możliwości obrony swoich praw, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2008r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, gdyż w istotnie zachodzą wątpliwości co do faktu zgłoszenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie można bowiem wyprowadzić tak kategorycznego stwierdzenia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, iż przed złożeniem wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wątpliwości te wynikają z datowanego na dzień 23 grudnia 2005 r. zawiadomienia o rozprawie, która została wyznaczona w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.
Potwierdza to również treść protokołu rozprawy z dnia 25 stycznia 2006 r., oraz opinii prawnej z dnia 27 marca 2006 r. Z tych dokumentów wynika, że przed złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. toczyło się już postępowanie administracyjne, którego przedmiot stanowiło odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną. Zatem ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P. z dnia 7 września 2006 r. winna zostać poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności związanych z postępowaniem, o którym fragmentarycznie mówią dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ Sądowi pierwszej instancji. Dopiero wówczas można dokonać oceny czy skarżący rzeczywiście nie składał wcześniej wniosku o odszkodowanie i czy wniosek z dnia 6 czerwca 2006 r. rzeczywiście należy traktować jako pierwszy i jedyny przejaw woli w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną.
Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było jakichkolwiek podstaw, uzasadniających oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów skoro pozostawał on w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zaniechanie tej czynności procesowej uniemożliwiło dokonanie oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Stąd też doszło do naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że po pierwsze wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, po wtóre Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia [...] czerwca 2008r. sygn. akt [...]. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonych decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
Sąd kasacyjny uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdził, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do daty zgłoszenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. A mianowicie Sąd stwierdził, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie daje podstaw do wyprowadzenia tak kategorycznego stwierdzenia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, iż przed złożeniem wniosku z dnia 6 czerwca 2006 r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. W konkluzji Sąd kasacyjny stwierdził, że ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P. z dnia 7 września 2006 r. winna zostać poprzedzona wyjaśnieniem okoliczności związanych z postępowaniem, o którym fragmentarycznie mówią dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, przesłanych przez organ Sądowi pierwszej instancji.
Dopiero wówczas można dokonać oceny czy skarżący rzeczywiście nie składał wcześniej wniosku o odszkodowanie i czy wniosek z dnia 6 czerwca 2006 r. rzeczywiście należy traktować jako pierwszy i jedyny przejaw woli w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie stwierdził, że zaskarżone decyzje należy uchylić na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem organy administracyjne orzekały z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Naruszenie to odnosi się do art. 7, art. 77 §1 i 80 kpa.
Wniosek M. i J. P. inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiotowej dotyczył wypłaty odszkodowania za zajęte pod drogę powiatową nr 1546 B działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...], położone w obrębie N. K. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 73 ustawy z 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości osób trzecich zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przesłanką warunkującą skuteczne wszczęcie i prowadzenie postępowania o ustalenie i wypłacenie odszkodowania jest zatem złożenie wniosku w/w terminie. Złożenie wniosku po upływie tego terminu, który ma charakter materialnoprawny skutkuje tym, że roszczenie wygasa a postępowanie jako bezprzedmiotowe ulega umorzeniu.
W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 kpa dotyczącego dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zgromadziły materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego określenia daty złożenia wniosku przez skarżących. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika w sposób nie budzący wątpliwość, iż przed złożeniem wniosku z dnia 6 czerwca 2006r. nie toczyło się w tym samym przedmiocie postępowanie z wcześniejszego wniosku skarżącego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości te wynikają z choćby z datowanego na dzień 23 grudnia 2005 r. zawiadomienia o rozprawie, która została wyznaczona w związku z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jak również z treści protokołu rozprawy z dnia 25 stycznia 2006 r., oraz opinii prawnej z dnia 27 marca 2006 r.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, kierując się regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 §1 i art. 80, obowiązane są zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny w celu jednoznacznego określenia daty złożenia wniosku.
Końcowo podnieść należy, że organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę powinny wziąć pod uwagę fakt, że ponownie została zakwestionowana zgodność przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygnaturą akt P 33/07.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany wykładnią prawną dokonaną przez NSA, rozpoznając sprawę ponownie, uchylił kwestionowane decyzje administracyjne, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.