Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2010r. Wojewoda P., działając na podstawie art. 98 "a" ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2"a" ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N. D. J. S. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że radny J. S. pełni funkcję przewodniczącego Rady Nadzorczej B. S., który wykonuje obsługę kasową budżetu gminy. Powyższa działalność, zdaniem Wojewody, jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust.1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Jeżeli radny prowadził taką działalność przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, jest zobowiązany do jej zaprzestania w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Naruszenie tego zakazu, w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2 "a" cytowanej Ordynacji wyborczej, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Dokonuje tego właściwa rada gminy najpóźniej w ciągu miesiąca po upływie terminu określonego w art. 190 ust. 5 ustawy. W świetle powyższego, Wojewoda uznał, że obsługa bankowa finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi prowadzenie przez bank działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008r. (sygn. akt II OSK 63/08) oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009r. (II SA/Wa 1502/09).
W tych okolicznościach, skoro wystąpiła obligatoryjna przesłanka niezwłocznego podjęcia przez Radę Gminy N. D. stosownej uchwały nie podjęła, organ nadzoru pismem z dnia 31 marca 2010r. wezwał ją do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Rada Gminy nie podjęła w tym terminie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. O powyższej okoliczności organ nadzoru powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 6 maja 2010r. oraz wskazał na konieczność wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego J. S., zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji organ nadzoru wydał niniejsze zarządzenie zastępcze.
Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny J. S. W uzasadnieniu skarżący powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2000r. funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, wywodząc, że co prawda rada nadzorcza jest organem banku, jednakże nie ma ona uprawnień do zarządzenia bankiem. Ponadto rada nadzorcza banku spółdzielczego jest organem kolegialnym, a jej przewodniczący nie ma żadnej funkcji wiodącej, ani głosu decydującego. W tych okolicznościach skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że jako Przewodniczący Rady Nadzorczej B. S. zarządza jego działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego. Porównując zaś regulację z art. 24 f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym z katalogiem z art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, skarżący stwierdził, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił oba przypadki, wskazując, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub pełnienia funkcji przedstawiciela lub pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności nie obejmuje pełnienia funkcji w radzie nadzorczej spółdzielni (banku spółdzielczego).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł ponadto, że bank spółdzielczy prowadzi w interesie swoich członków wspólną działalność gospodarczą, o czym stanowią przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych oraz ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, a obsługa finansowa jednostki samorządu terytorialnego stanowi prowadzenie przez bank działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej jednostki. Odnosząc się z kolei do zarzutów merytorycznych skargi, organ podkreślił, że udział radnego w radzie nadzorczej banku spółdzielczego wpływa w sposób wiążący na działalność tej instytucji i nie może prowadzić do bagatelizowania przypisanej radzie nadzorczej banku funkcji kontrolnej i nadzorczej jako nieistotnej z punku widzenia zarządzania działalnością banku.
Tym bardziej, że rada nadzorcza powołuje i odwołuje prezesa zarządu banku, a tym samym znacząco wywiera wpływ na obsadę personalną danej placówki, otwierając i zamykając drogę na sposób i kształt prowadzonej polityki gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jego legalności. Kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest też dotknięte innymi wadami, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej bezsporne jest, że radny Gminy N. D. J. S. pełni funkcję przewodniczącego Rady Nadzorczej B. S., który wykonuje obsługę kasową budżetu Gminy N. D. Zagadnieniem wymagającym ustalenia jest natomiast, czy w tych okolicznościach radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że radny gminy nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niezaprzestanie przez radnego zakazanej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi, zgodnie z art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej.
Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza w drodze uchwały właściwa rada gminy, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanego wyżej przepisu, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
W świetle opisanej regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wygaśniecie mandatu następuje w przypadku ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminnego. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wykorzystanie mienia komunalnego jest, zatem wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy tez nie. Przepis art. 24f ust.1 cyt. ustawy nie wprowadza też kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystywania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą (tak NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2010r. II OSK 921/10). Powołana regulacja ma niewątpliwie charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Przypomnieć jednak należy, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. Antykorupcyjne przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla wlanych korzyści. Przepisy te mają z jednej strony zabezpieczyć radnego przed naciskami ze strony organów jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – uniemożliwić wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 12 czerwca 2007r. (sygn. II OSK 132/07, niepublikowany) podkreślając, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.
O potencjalnym korupcyjnym wykorzystaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy. W związku z tym, iż radny jest osobą zaufania społecznego, może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych czy innych korzyści osobistych. Wykorzystywanie mienia komunalnego gminy na uprzywilejowanych zasadach w prowadzonej działalności gospodarczej mogłoby podważyć zaufanie wyborców do radnego. W demokracji przedstawicielskiej zaufanie to jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społecznego (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., OTK 1993/2/44).
W kontekście powyższych rozważań pełnienie przez skarżącego, będącego równocześnie radnym gminy, funkcji przewodniczącego Rady Nadzorczej B. S. sprawującego obsługę finansową gminy narusza, zdaniem Sądu, zakaz określony w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.
Ustrój i funkcjonowanie banków spółdzielczych uregulowane jest w ustawie z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252) oraz w ustawie z dnia 16 września 1982r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.).
Bank spółdzielczy, tak jak każdy inny bank, prowadzi działalność gospodarczą, zaś czynności takiego podmiotu stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2002r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), określa się jako działalność gospodarczą. Bank jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą, polegającą m.in. na przyjmowaniu wkładów pieniężnych, prowadzeniu innych rachunków bankowych, udzielaniu kredytów, udzielaniu i potwierdzaniu gwarancji bankowych oraz otwieraniu i potwierdzaniu akredytyw, czy przeprowadzaniu bankowych rozliczeń pieniężnych. Wynika to wprost z art. 2 i art. 5 ust. 1 i 4 Prawa bankowego. Obsługa finansowa gminy sprawowana przez bank jest prowadzona za wynagrodzeniem w oparciu o umowę. Prowadząc związane z tą obsługą działania bank może podejmować wszystkie opisane wyżej czynności bankowe.
Kontrolę i nadzór nad działalnością banku spółdzielczego sprawuje rada nadzorcza. Jest ona odpowiedzialna m.in. za uchwalanie planów i programów gospodarczych, nadzorowanie i kontrolowanie działalności banku, dokonywanie okresowych ocen wykonywania prze bank jego zadań gospodarczych, zatwierdzanie struktury organizacyjnej banku regulaminu pracy zarządu, wybieranie i odwoływanie prezesa.
Uwzględniając powołane wyżej przepisy oraz katalog czynności kontrolno – nadzorczych, jakie przypisane są radzie nadzorczej banku spółdzielczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że radny będący przewodniczącym rady nadzorczej banku sprawującego obsługę gminy, nie zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy oraz że ta działalność nie może być uznana za stwarzającą niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności. Bank sprawuje za wynagrodzeniem obsługę finansową gminy, tym samym świadczy gminie usługi bankowe dotyczące środków gromadzonych na rachunku. Środkami gminy zarządza w zakresie zwykłego zarządu organ wykonawczy - zarząd gminy, natomiast w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu – rada gminy, w której skład wchodzą radni. Wątpliwości Sądu nie budzi również okoliczność, iż obsługa bankowa, finansowa jednostki samorządu terytorialnego stanowi prowadzenie przez bank działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego i spełniona zostaje w takim przypadku przesłanka, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 63/08, wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2009r. sygn. II SA/Wa 1502/09, niepublikowane).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że radny będąc przewodniczącym rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę finansową gminy, zarządzał działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy. Naruszył tym samym zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością. Skoro zaś Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przedstawiona wykładnia prawa, z uwagi na antykorupcyjną regulację prawną, nie może być uznana, wbrew poglądowi, jaki prezentuje w tym zakresie – skarżący, za restrykcyjną. Celem tej regulacji jest umacnianie gwarancji rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.