Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] lipca 2004 roku, na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. M. zam. Z., ul. S. [...], od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:
J. M. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. przyznającej zasiłek okresowy na miesiąc maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja narusza przepisy KPA, ponieważ nie zawiera uzasadnienia, dlaczego organ przyznał zasiłek okresowy w wysokości 73,96 zł. i tylko na miesiąc. Ponadto wskazał, ze decyzja nie określa kryteriów, jakimi kieruje się Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. przy przyznawaniu zasiłków okresowych oraz sposobu rozdysponowania środków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku rozpoznania odwołania zważyło, co następuje:
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznał panu J. M. świadczenie w postaci zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł i swoją decyzję uzasadnił tym, że zasiłek okresowy nie może być wyższy niż 418 zł oraz tym, że zgodnie z art. 147 ust. l pkt l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póz. zm.) w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 20 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby.
Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póz. zm.) w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że ani w aktach sprawy, ani w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie wskazał:
- • dlaczego przyznał zasiłek okresowy w minimalnej wysokości wynikającej z przepisu art. 147 ust. l pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z póz. zm.) tj. 73,96 zł, a nie w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt l tej ustawy lub w wysokości 184,60 zł tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącego (art. 38 ust. 3 pkt 1),
- • okoliczności, które spowodowały przyznanie zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że skarżona decyzja nie posiada uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 Kpa. Brak uzasadnienia faktycznego w skarżonej decyzji oraz brak w materiale dowodowym informacji o ilości środków posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. na realizację zasiłków okresowych, nie pozwolił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. jednoznacznie rozstrzygnąć, czy decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz czy kwota zasiłku okresowego nie mogła być wyższa i czy nie mógł być on przyznany na okres dłuższy niż jeden miesiąc.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – J. M. – domaga się uchylenia decyzji SKO w Ł. Skarżący wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie SKO rażąco dopuszcza się naruszenia ustawy o pomocy społecznej, jak i rażącej dyskryminacji jego osoby, ponieważ rażąco narusza art. 15,16, jak i art. 3 oraz art. 106 ust 3 jak i art. 3, jak i art. 38 ust 3 i art 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaznacza również, że jest obowiązkiem organu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu.
Zdaniem skarżącego, wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego w wysokości 73,96 zł, nie zaspokaja podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaznacza on przy tym, iż ustalone kryterium dochodowe w ustawie określa minimalną kwotę dla osoby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych człowieka.
Skarżący zarzuca, że w decyzji w sprawie zasiłku okresowego doszło do naruszenia przepisów kpa ponieważ brak jest uzasadnienia decyzji, jak i dlaczego organ przyznał zasiłek sprzecznie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej oraz nie oznaczył okresu, na jaki został on przyznany. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 138 kpa nie dają prawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ II instancji ze względu na błędną interpretację przepisów ustawy.
W ocenie skarżącego SKO jest organem odwoławczym i jest zobowiązane rozstrzygnąć sprawę zgodnie z prawem, bez tworzenia biurokratycznego i przewlekłego postępowania. Skarżący zaznaczył też, że obowiązkiem organu jest wypłata przyznanej pomocy niezwłocznie, a nie z dużym opóźnieniem (miesięcznym), ponieważ przyznana pomoc staje się bezcelowa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Organ odwoławczy zaznaczył, iż zarzuty przytoczone przez J. M. w skardze są niezasadne. Rozpatrując odwołanie pana J. M. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty przytoczone przez J. M. w odwołaniu, zdaniem organu II instancji były trafne, gdyż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak było informacji o ilości posiadanych środków na zasiłki okresowe i sposobie ich rozdysponowania oraz wyjaśnienia, dlaczego zasiłek ten przyznano tylko na jeden miesiąc i tylko w kwocie 73,96 zł. Brak informacji (zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w aktach sprawy) o ilości środków na zasiłki okresowe posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. uniemożliwił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. dokonanie oceny, czy organ mógł przyznać skarżącemu zasiłek okresowy w innej wysokości niż to wynikało z decyzji [...] z dnia [...] maja 2004 r. O ile wada polegająca na nie umieszczeniu w uzasadnieniu decyzji informacji o ilości środków posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. i sposobu ich rozdysponowania mogła być, zdaniem SKO w Ł., usunięta np. w drodze złożenia takiej informacji do akt sprawy w odrębnym piśmie, (gdyż umieszczenie jej w uzasadnieniu decyzji nie jest obligatoryjne), o tyle wada polegająca na braku w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu I instancji dotyczącego okresu, na jaki zasiłek został przyznany nie mogła być usunięta w wyżej opisany sposób.
Obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie stronie w uzasadnieniu decyzji powodów przyznania zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc oraz powodów przyznania go w wysokości 73,96 zł., zamiast w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z póz. zm.). Ponieważ niedopuszczalne jest uzupełnianie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pismami, niecelowym było żądanie złożenia przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. informacji wyjaśniającej ww. kwestie.
Wobec tego, w ocenie organu II instancji, nietrafny jest zarzut skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji z powodu błędnej interpretacji przepisów prawa. Stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. braki w materiale dowodowym i w uzasadnieniu skarżonej decyzji uniemożliwiały mu rozstrzygnięcie sprawy, dlatego konieczne było przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
W pierwsze kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 107 § 3 kpa określa niezbędne składniki uzasadnienia. Stosownie do tej regulacji - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji spełnia zatem następujące funkcje:
- a) prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta,
- b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji,
- c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym,
- d) inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) mogą wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego,
- e) opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający.
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48 z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego).
Artykuł 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie.
Jak już słusznie zauważyło SKO w Ł., decyzja organu I instancji nie spełniała wyżej omówionych wymagań, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia.
Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego przepis art. 138§2 kpa daje organowi II instancji, oczywiście w wypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek, prawo do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.
W realiach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji była o tyle wadliwa, iż niemożliwe było wydanie orzeczenia reformacyjnego przez organ odwoławczy. Z uwagi na wadliwość (niezrozumiałość) uzasadnienia w nierozłącznym powiązaniu z brakami w postępowaniu dowodowym, nie poddawała się ona bowiem weryfikacji pod kątem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy o pomocy społecznej.
SKO w Ł. słusznie zauważyło, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie wskazał: ani dlaczego przyznał zasiłek okresowy w minimalnej wysokości wynikającej z przepisu art. 147 ust. 1 pkt. l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej tj. 73,96 zł, a nie w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt l tej ustawy lub w wysokości 184,60 zł. tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącego (art. 38 ust. 3 pkt 1), ani okoliczności, które spowodowały przyznanie zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc.
Powyższe błędy w uzasadnieniu (stanowiącym nierozłączny składnik decyzji), rodzące niewątpliwie konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego w wytkniętym przez SKO w Ł. zakresie, w powiązaniu także z brakiem w materiale dowodowym informacji o ilości środków posiadanych przez MOPS w Z. na realizację zasiłków okresowych, spowodowały, że praktycznie niemożliwe stało się wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej. Co więcej, w ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu I instancji, powoduje swego rodzaju dezorientację. Patrząc bowiem na rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, w zestawieniu z jego uzasadnieniem, trudno nawet w sposób bezsporny wskazać ewentualny sposób i kierunek uzupełnienia postępowania dowodowego.
W tych warunkach jedynym słusznym i sprawiedliwym rozwiązaniem mogło być tylko uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co tenże organ trafnie uczynił
W związku z powyższymi okolicznościami w pełni zasadnym było uchylenie przez SKO w Ł. zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).