Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2007r. nr [...] na podstawie której wyrażono zgodę na nieodpłatne zbycie działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie P. gm. P. na rzecz C. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] wyraził zgodę na nieodpłatne zbycie działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha położonych w obrębie P., stanowiących własność Wspólnoty Gruntowej na rzecz K. W. Podstawę wyrażenia zgody przez Wójta stanowiła uchwała nr [...] Zebrania Spółki Wspólnoty Gruntowej z dnia [...] stycznia 2003r. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie tych działek na rzecz K. W. Na skutek wniosku F. K. postępowanie zakończone w/w decyzją zostało wznowione i decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] Wójt Gminy P. uchylił w całości swoją decyzję i ponownie wyraził zgodę na nieodpłatne zbycie przedmiotowych działek na rzecz K. W. Odwołanie o tej decyzji wywiódł F. K. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] utrzymał w mocy skarżoną decyzję.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone wyrokiem WSA w B. z dnia [...] października 2006r. sygn. akt [...], którym oddalono skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] na podstawie której SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2006r. nr [...], która to decyzja orzekała o:
- 1. uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] maja 2004r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy P.z dnia [...] czerwca 2003r. oraz 2). odmowie wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie w/w gruntów na rzecz K. W. W trakcie toczącego się postępowania w przedmiocie nieodpłatnego zbycia działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] na rzecz K. W., syn F. K. – C. K. wystąpił do Wspólnoty Gruntowej w P. o przyznanie mu na własność jednej z tych działek, a mianowicie działki oznaczonej nr geod.[...].
Rozpoznając powyższy wniosek w dniu [...] grudnia 2004r. na zebraniu członków wspólnoty gruntowej wsi P., N. P. i K. P. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie unieważnienia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2003r. i wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie części działki wspólnoty gruntowej na własność dla syna użytkownika działki. Wskazano, że nieodpłatnie zbywana jest działka o nr geodezyjnym [...] na rzecz C. K. Wnioskiem z dnia [...] października 2006r. Zarząd Wspólnoty Gruntowej w P. zwrócił się do Wójta Gminy w P. o wydanie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie tej działki.
Zgoda została udzielona decyzją Wójta z dnia [...] marca 2007r. nr [...]. W pierwszej części uzasadnienia powyższej decyzji organ I instancji przedstawił przebieg zebrania członków wspólnoty. Następnie podniósł, że fakt istnienia na datę podjęcia uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz C. K., uchwały dotyczącej zbycia tej samej nieruchomości na rzecz K. W. i decyzji Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2003r. wyrażającej zgodę na zbycie tej nieruchomości nie stanowiło przeszkody do orzekania w przedmiotowej sprawie. W dacie orzekania przez organ I instancji, decyzja z dnia [...] czerwca 2003r. już nie istniała a uchwała od początku była bezprzedmiotowa z uwagi na uchybienia zaistniałe przy jej podejmowaniu. Na datę podejmowania decyzji nie istniała inna prawomocna decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości oznaczonej nr [...], dlatego też wyrażono zgodę na jej zbycie dla C. K. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. W. i podniósł, że działkę nr [...] Wspólnota Gruntowa przekazała mu w użytkowanie i na własność na zebraniu w dniu [...] stycznia 2003r. i decyzja ta nie została cofnięta przez wspólnotę.
Działka aktualnie jest użytkowana przez niego i K. B., którego interesu nie uwzględniono. W odwołaniu zarzucono, że uchwała o przekazaniu działki C. K. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa a mianowicie:
- - w głosowaniu brały udział osoby nie będące członkami Wspólnoty, nie mające prawa głosu ani upoważnienia do reprezentowania członków wspólnoty; F. K. po odbytym zebraniu starał się zebrać upoważnienia osób uprawnionych do głosowania,
- - protokół z zebrania został świadomie sfałszowany, do protokołu wpisano wyniki głosowań, w których uczestniczyły osoby nieuprawnione, choć zarząd wiedział o istniejących nieprawidłowościach,
- - ogłoszenie o zebraniu nie zawierało informacji o głosowaniu nad uchwałą o przekazaniu rzeczonej działki,
- - zebranie było prowadzone przez F. K., ojca C. K., osobiście zainteresowanego podjęciem uchwały,
- - sekretarz Gminy nie skonsultował decyzji z Radą Gminy a nadto, jest on spokrewniony z C. K. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 77 kpa gdyż sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący. Wskazując na powyższe K. W. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwał podjętych na zebraniu wspólnoty z dnia [...] grudnia 2004r. oraz zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy P. wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji Wójt Gminy przeprowadził dwukrotnie rozprawę administracyjną. Protokoły z przesłuchań świadków i rozpraw znajdują się w aktach sprawy i strony mogły się z nimi zapoznać. Sprawa nieodpłatnego nabycia przez K. W. działki nr [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją SKO w S. z dnia [...] czerwca 2006r. Decyzja ta została zweryfikowana przez sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] października 2006r. oddalił skargę. Końcowo organ podniósł, że nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący braku konsultacji zbycia działki nr [...] z Radą Gminy, gdyż ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych takiego wymogu nie przewiduje.
Również nie istotny jest zarzut prowadzenia zebrania spółki przez F. K. – ojca C. K., ponieważ jest on przewodniczącym zarządu spółki a sprawa użytkowania gruntów przez członków spółki jest rozstrzygana przez zebranie członków spółki. W sprawach dotyczących działalności spółki zastrzeżenia i uwagi należy kierować do Wójta, który zgodnie z art. 23 w/w ustawy sprawuje nadzór nad działalnością spółki.
K. W. złożył skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego i podniósł, że uchwała podjęta w dniu [...] grudnia 2004r. dotycząca przyznania działki [...] na rzecz C. K., została podjęta błędnie, gdyż w kwestii tej działki już raz podjęto uchwałę w dniu [...] stycznia 2003r. nadto skarżący podniósł zarzut niewłaściwego przebiegu zebrania członków Wspólnoty Gruntowej w dniu [...] grudnia 2004r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 23 oraz 26 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), i naruszenie to –zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowana została błędnym stanowiskiem Wójta Gminy, że fakt istnienia, na datę podjęcia uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz C. K., uchwały dotyczącej zbycia tej samej nieruchomości na rzecz K. W. i decyzji Wójta Gminy z [...] czerwca 2003r. wyrażającej zgodę na zbycie tej nieruchomości, nie stanowiło przeszkody do orzekania w przedmiotowej sprawie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Wójta Gminy z [...] czerwca 2003r. o wyrażeniu zgody na zbycie tej nieruchomości na rzecz K. W., członkowie wspólnoty gruntowej byli związani podjętą uchwałą, i nie mogli skutecznie podejmować kolejnej uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz innej osoby, bez uprzedniej zmiany lub uchylenia decyzji Wójta Gminy. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2003r. została uchylona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2006r.; z tą datą odmówiono wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie gruntów na rzecz K. W. Decyzje te stały się prawomocne na skutek oddalenia skargi zainteresowanego wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] października 2006r.
Nie ulega zatem wątpliwości, iż uchwała podjęta przez członków wspólnoty gruntowej dnia [...] grudnia 2004r., a więc w czasie obowiązywania decyzji Wójta Gminy z [...] czerwca 2003r., nie mogła skutecznie zmienić osoby kandydata na nabywcę działki gruntu. Dodać należy, iż uchwałą nr [...] ogólnego zebrania Spółki Wspólnoty Gruntowej z dnia [...] grudnia 2004r. uczestnicy zebrania nie tylko postanowili o nieodpłatnym zbyciu działki o nr [...] na rzecz C. K., lecz także "unieważnili" decyzję Wójta z [...] czerwca 2003r. o zbyciu działek nr geod. [...] i [...] dla K. W. (§1 ust. 1 uchwały). Wójt Gminy, do którego kompetencji należy – zgodnie z art. 23 ustawy – nadzór nad działalnością spółki, nie zakwestionował podjętej uchwały jako niezgodnej z prawem. Wprawdzie przepis art. 23 ustawy nie precyzuje prawnych środków nadzoru przysługujących wójtowi, jednakże z samej istoty nadzoru jako instytucji prawnej wynika, iż nadzór obejmuje kontrolę legalności działania podmiotu nadzorowanego.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wręcz paradoksalną, kiedy to podmiot nadzorowany "uchyla" akt administracyjny organu nadzorującego (decyzję Wójta gminy z [...] czerwca 2003r.) a organ nadzoru w ogóle nie reaguje. Co więcej, wadliwą pod względem prawnym uchwałę z dnia [...] grudnia 2004r., Wójt Gminy przyjmuje jako podstawę do wydania decyzji z dania [...] marca 2007r. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne zbycie działki nr geod. [...] na rzecz C. K. Wątpliwości budzi również sama procedura podejmowania uchwał, na zebraniach ogólnych Spółki, w sprawie zbycia nieruchomości nr geod.[...]. Nieprawidłowości w podjęciu uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz K. W. potwierdził fakt prawomocnego uchylenia decyzji Wójta Gminy o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości na rzecz zainteresowanego. Nieprawidłowości miały również miejsce w toku podejmowania uchwały o zbyciu nieruchomości na rzecz C. K.; okoliczności podjęcia uchwały organ starał się wyjaśnić w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.
W przypadku obu zebrań organ nadzoru nie zwrócił uwagi na fakt, iż uchwałę o zbyciu działki na rzecz K. W. podjęto wówczas, gdy przewodniczącym zarządu Spółki był jego ojciec – K. W., natomiast uchwałę o zbyciu działki na rzecz C. K. podjęto, gdy przewodniczącym Spółki był F. K. – ojciec zainteresowanego (w obu przypadkach ojcowie zainteresowanych nabywców złożyli swoje podpisy pod uchwałami zebrań Spółki). Okoliczności te wskazują, iż można mieć zasadnicze wątpliwości co do zorganizowania zebrań w sposób zapewniający warunki do obiektywnego podejmowania uchwał. I w tym przypadku można również postawić zarzuty organowi nadzoru. Zgodnie z §10 ust. 1 i 2 Statutu Spółki zagospodarowania wspólnoty gruntowej we wsiach: P. O., P. K., P. N., ogólne zebranie członków Spółki, które jest najwyższym organem Spółki, powinno być zwołane na żądanie m.in. urzędu gminy. A zatem organ nadzoru miał organizacyjno –prawne możliwości zwołania (bądź przynajmniej uczestnictwa) zebrania, na którym rozstrzygnięta zostałaby tak sporna kwestia, jak nieodpłatne zbycie nieruchomości należącej do Wspólnoty. Organ nadzoru nie skorzystał z takiej możliwości czym – zdaniem Sądu – naruszył przepis art. 23 ustawy.
Stwierdzić należy ponadto, iż organ nadzoru nie rozważył w ogóle kwestii dopuszczalności dokonania nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością należącą do wspólnoty gruntowej na rzecz osób trzecich. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 w/w ustawy, wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Na mocy art. 27 ustawy mogą być zbywane udziały we wspólnocie gruntowej lecz wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty.
Natomiast przepis art. 26 w/w ustawy przewiduje, iż zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta. A zatem żaden z przytoczonych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje możliwości nieodpłatnego przenoszenia własności nieruchomości gruntowej należącej do wspólnoty, na rzecz osoby fizycznej. Podejmowane decyzje w tej sprawie powoływały przepis art. 26 ust. 1 ustawy, aczkolwiek zbycie konkretnej nieruchomości nie jest równoważne ze zbyciem części wspólnoty na cele publiczne lub społeczne, o czym mówi przytoczony przepis. W doktrynie, gdy chodzi o rozumienie określenia "zbycie wspólnoty gruntowej", stwierdzono, iż w przypadku wspólnot gruntowych stanowiących własność osób fizycznych zbycie wspólnoty może oznaczać nie tylko alienację wspólnoty, bądź jej części (np. sprzedaż odpłatną lub zbycie nieodpłatne).
Art. 26 ustawy nie ma natomiast zastosowania w stosunku do spółki utworzonej na mieniu gminnym (M.Ptaszyk: Spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych – sytuacja prawna, funkcjonowanie, perspektywy, Kraków 1989r., Zeszyty Naukowe UJ, s. 115 i 116). To czy Spółka w P. jest spółką stanowiąca własność osób fizycznych, czy też spółką utworzoną na mieniu gminnym, winno być wyjaśnione przez organy administracji prowadzące sprawę.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.