Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności:
W dniu [...] października 2016 roku Pani M. D. zgłosiła Staroście B. zamiar nawiezienia ziemi, żwiru w tym kamienia płukanego na działkę o nr geod. [...] w m. N., gm. T. Do zgłoszenia Inwestorka dołączyła mapę zasadniczą z oznaczeniem planowanych robót oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydziału II Cywilnego z dnia [...] czerwca 2012 roku, sygn. akt [...], którym ustanowiono na rzecz m. in. Pani M. D. służebność drogi koniecznej do drogi publicznej - ulicy [...] - przez nieruchomości będące własnością Pana P. C. oznaczone jako działki o nr geod. [...] oraz służebność dostępu do mediów.
Starosta B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku, znak: [...], nałożył na Inwestorkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o sprecyzowanie i doprowadzenie do zgodności przedmiotu zgłoszenia zgodnie z art. 29 i 30 prawa budowlanego, określenie sposobu wykonania robót oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inwestorka pismem z dnia [...] listopada 2016 roku uzupełniła zgłoszenie informując, że zakres przedmiotu zgłoszenia obejmuje utwardzenie powierzchni gruntu (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane) a wykonanie robót nastąpi własnymi siłami.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Starosta B., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt l oraz art. 30 ust. 5 c ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia powierzchni gruntu. Organ I instancji uznał, że powyższe prace wykonywane będą na działce oznaczonej symbolem LV (łąka), która nie stanowi działki budowlanej, w związku z czym roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie Pani M. D. Odwołująca zarzuca decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, że działka nr geod. [...] w m. N., gm. T. nie stanowi działki budowalnej i nie jest możliwe wykonanie utwardzenia nawierzchni na podstawie zgłoszenia robót, w sytuacji gdy przedmiotowa działka przeznaczona została na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy T. na budowę drogi dojazdowej do działek budowlanych. Inwestorka podkreśla, że fakt, iż omawiana działka oznaczona jest w rejestrze symbolem LV - łąka, wynika z wieloletnich zaniedbań organów gminy, które nie dokonały stosownych zmian w zakresie operatu. Do odwołania Pani M. D. dołączyła kserokopię opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji oraz kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną służebnością drogi koniecznej, które to załączniki stanowią integralna część orzeczenia Sądu Rejonowego w B. Pismem z dnia [...] lutego 2017 roku tutejszy organ zwrócił się z prośbą do Inwestorki o wyjaśnienie jaki jest zakres planowanych robót, gdyż istnieje rozbieżność między opisem zgłaszanych robót a zaznaczonym na mapie zasadniczej, dołączonej do zgłoszenia, obiektem budowlanym.
W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2017 roku (data wpływu do organu [...] marca 2017 roku) Pani M. D. sprecyzowała, że zakres planowanych robót obejmuje całą długość działki nr [...] oraz szerokość 6 m.
Wojewoda P. pismem z dnia [...] lutego 2017 roku, znak; [...] wystąpił do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. z prośbą o wyjaśnienie jaki jest stan prawny nieruchomości gruntowej o nr geod. [...] oraz czy w świetle decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 1991 roku, Nr [...] działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dojazdową jak twierdzi biegły sądowy i czy istniał obowiązek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Odpowiedzi w powyższym zakresie udzielił ww. organ pismem z dnia [...] marca 2017 roku, znak: [...]. w którym wyjaśnia, że działka nr [...] przeznaczona była do wykorzystania jako projektowana droga dojazdowa.
Wojewoda P. decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 roku, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie obowiązku zgłoszenia planowanych robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290), podlega wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Realizacja wyżej wymienionych robót budowlanych, zgodnie z art. 30 ust. 1 cytowanego Prawa budowlanego nie wymaga, także zgłoszenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan P. C., zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym przez Organ stanie faktycznym, a mianowicie przy ustaleniu, że działka na której Inwestorka planuje przeprowadzić roboty budowlane w ewidencji gruntów i na mapach geodezyjnych jest oznaczona symbolem ŁV- łąki i R- grunty rolne, rozpoczęte roboty budowlane wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę,
- 2. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż rozpoczęte roboty budowlane na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gmina T., nie wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji gdzie z ewidencji gruntów i map geodezyjnych wynika, iż nic jest to działka budowlana, a są to łąki i grunty rolne. Takie same przeznaczenie wynika z księgi wieczystej niniejszej działki.
- 3. art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku Nr 80, poz. 717) poprzez uznanie, iż działka nr [...] położonej w miejscowości N., gmina T., jest działką budowlaną, podczas gdy w księdze wieczystej, ewidencji gruntów i na mapach geodezyjnych widnieje, jako działka gruntowa jedynie przeznaczona pod drogę i faktycznie jako droga jest użytkowana.
- II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co do ustalenia czy dana działka została przeznaczona pod drogę tj.:
- 1. przepisu art. 77 § l k.p.a. poprzez zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału w sposób, nie wyczerpujący co do ustalenia aktualnego stanu prawnego działki nr [...], biorąc pod uwagę nieważność decyzji Wójta gminy T.
- 2. przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie prowadzący do pogłębienia zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- 3. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność, iż roboty budowlane na działce nr [...] nie wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji gdzie z materiału dowodowego można wywieźć odmienny wniosek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu 5 września 2017 roku do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego – adw. Pani K. K. z prośbą o dołączenie do akt sprawy decyzji:
- 1) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 roku,
- 2) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2017 roku,
- 3) P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 roku.
- - na okoliczność wykazania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stoją na stanowisku, iż utwardzenie i podniesienie gruntu na działce o nr geod [...]., położonej w miejscowości N., gm. T. wymaga, zgłoszenia we właściwym organie administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Organ odwoławczy właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy w sprawie i w myśl art. 29 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 201 6roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) i art. 105 k.p.a. – orzekł jak w zaskarżonej decyzji.
Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko organu, bowiem postanowienie Sądu Rejonowego w B. – Wydziału II Cywilnego z dnia [...] czerwca 2012 roku, sygn. [...], w przedmiocie ustanowienia służebności na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w N., gm. T.– w sposób jednoznaczny określa status prawny i faktyczny powyższej działki – jako drogi dojazdowej do działku budowlanej, zamieszkałej przez Panią M. D. W myśl tych ustaleń należało uznać za właściwe uznanie wyżej wymienionej drogi dojazdowej za integralną całość związaną z nieruchomością inwestorki, bo w przeciwnym razie jej działka budowlana straciłaby powyższy charakter poprzez brak dojazdu do drogi publicznej.
Tym samym bez znaczenia w konkretnej sprawie ma okoliczność oznaczenia przedmiotowej działki w ewidencji gruntów czy w księdze wieczystej jako działa rolna, bowiem jak już wspomniano o powyższym faktycznym jej przeznaczeniu przesądziło rozstrzygnięcie o służebności gruntowej cytowanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego w B. – wydziału II Cywilnego z dnia [...] czerwca 2012 roku – sygn.. akt [...]. Tak więc organ odwoławczy, analizując treść zgłoszenia robót budowlanych, dokonanego przez Panią M. D. w dniu [...] października 2016 roku – zasadnie uznał, że inwestorce chodzi tylko o utwardzenie przedmiotowej drogi dojazdowej.
W konsekwencji Wojewoda P. właściwe zastosował przesłanki wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 5 cytowanego powyżej prawa budowlanego, stwierdzając iż w konkretnym stanie faktycznym nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę.
Należy wskazać, że argument strony skarżącej, ze stanowisko organów nadzoru budowlanego zawarte w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2015 roku i z dnia [...] lipca 2017 roku oraz w decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 roku, stwierdzających potrzebę uzyskania zgłoszenia na budowę na roboty wykonane przez Panią M. D. na działce nr [...] powinny stanowić podstawę do zmiany stanowiska reprezentowanego przez Wojewodę P. w niniejszej sprawie – nie jest zasadny.
Trzeba podkreślić, że organy architektoniczno – budowlane – reprezentowane przez Wojewodę P., a organy nadzoru budowlanego mają zdecydowanie różny zakres kognicji wynikający z przepisów prawnych. Powyższy organ zajmuje się etapem przygotowania zamierzenia inwestycyjnego a drugi jego realizacją.
W sprawie niniejszej ocenie Sądu został poddany pierwszy etap, a mianowicie analiza zamierzenia inwestycyjnego Pani M. D. Zupełnie innym etapem jest sposób realizacji powyższego zamierzenia, który może być inny niż pierwotnie zgłoszony. Powyższy etap podlega ocenie organów nadzoru budowlanego – co też uczyniły w cytowanych powyżej decyzjach. Jednak nie podlegają one ocenie Sądu, nie wpływają na ocenę zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa procesowego w niniejszej sprawie.
Mając całokształt powyższych ok9oliczności na względzie Sąd, orzekając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.)