Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] uchylającą własną decyzję tego organu z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w sprawie skierowania B. D. do Domu Pomocy Społecznej w B. i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta B. skierował B. D. poza kolejnością do Domu Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...] (dalej: DPS), na czas nieokreślony. Organ ustalił, że skierowany wymaga całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia (art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.). Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Podopieczny rozpoczął pobyt w DPS [...] stycznia 2020 r.
Następnie Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia własnej decyzji o skierowaniu B. D. do DPS. Wszczęcie nastąpiło na skutek informacji dotyczących zachowania skierowanego, który miał nie przestrzegać obowiązków mieszkańca określonych w pkt 2 ust. 1 i 2 Zakresu praw i obowiązków mieszkańca stanowiącego załącznik do Regulaminu Organizacyjnego DPS przyjętego Zarządzeniem Nr [...] z [...] grudnia 2015 r. Prezydenta Miasta B., tj. obowiązku zachowania się zgodnie z zasadami współżycia społecznego, nie naruszając praw innych mieszkańców do bezpiecznego, godnego życia i praw personelu do realizacji obowiązków zawodowych. Wskazano, że podopieczny nie przestrzega obowiązującego w DPS Regulaminu i obowiązujących zarządzeń.
W postępowaniu tym decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta uchylił własną, ostateczną decyzję o skierowaniu do DPS. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 163 K.p.a. w związku z art. 11 ust. 1-2, art. 59 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił, że domy pomocy społecznej działają według regulacji u.p.s. i na zasadach określonych w ustanowionych dla nich regulaminach. Pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są jedną z form świadczeń niepieniężnych, o których mowa w art. 36 pkt 2 lit. "o" u.p.s. Nieprzestrzeganie postanowień regulaminu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji dotyczącej skierowania, zaś marnotrawienie przyznanych świadczeń, o czym mowa w art. 11 ust. 1 u.p.s., dotyczy także świadczeń w formie usług.
Następnie organ wskazał na rodzaj usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, wymienionych w § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 734) jako bytowe, opiekuńcze, wspomagające. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wyjaśnił, że B. D. jest osobą samodzielną i niewymagającą całodobowej opieki. Od dnia przyjęcia do chwili obecnej korzysta z usług wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej jedynie w zakresie potrzeb bytowych, tj. miejsca zamieszkania i wyżywienia (m.in. pismo Dyrektora DPS znak [...] z [...] marca 2020 r.). Jak wskazał organ pierwszej instancji, z dokumentacji w sprawie wynika, iż B. D. nie szanuje miejsca pobytu, nie szanuje współmieszkańców i personelu; dokonuje samowolnie zmian technicznych w pokoju mieszkalnym; jest arogancki, ordynarny, wulgarny, niejednokrotnie grozi zarówno współmieszkańcom jak i personelowi, wszczyna awantury; zachowuje się agresywnie i z pogardą wobec innych osób; niejednokrotnie miały miejsce interwencje Policji; prowadzone rozmowy mieszkaniec nagrywa poniżając rozmówcę, kpiąc z niego i uwłaczając jego godności.
Zdaniem organu, bez wątpienia podopieczny jest dotknięty przewlekłą chorobą, jednakże nie wyraża zgody na interesowanie się przez personel jego stanem zdrowia, samodzielnie udaje się na wizyty lekarskie i mimo zakazów czyni to nawet w okresie epidemii; nie wyraża zgody na oferowany transport z DPS oraz możliwość zakupienia leków przez personel DPS; kwestionuje zalecaną dietę, jakość posiłków, ich gramaturę, jak również niejednokrotnie nie korzysta z zagwarantowanych w DPS posiłków domagając się za nie zwrotu pieniędzy. Z informacji Dyrektora DPS, Związków Zawodowych Pracowników Domu, Rady Mieszkańców, personelu DPS wynika, iż podopieczny w obliczu epidemii stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców oraz personelu Domu, bowiem świadomie i nagminnie łamie regulamin Domu, swoim zachowaniem utrudnia innym podopiecznym zamieszkiwanie w placówce, a pracownikom wykonywanie obowiązków służbowych.
Mimo wprowadzonego stanu zagrożenia epidemicznego nie przestrzega środków ostrożności, mimo wprowadzonych ograniczonych wyjść mieszkańców i pouczeń słownych oraz pisemnych nie stosuje się do zaleceń, w tym wychodzi także przez okno, przeskakuje przez ogrodzenie, wraca po kilku godzinach powodując swoim zachowaniem zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców oraz personelu.
Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie mają zastosowanie przepisy umożliwiające zmianę decyzji, w tym wynikające z art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 u.p.s., a w szczególności możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 11, 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. Jednym z nich jest stwierdzenie przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych (art. 11 ust. 1 u.p.s.), a także brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Zdaniem organu, zasadne jest uchylenie decyzji o skierowaniu do DPS z uwagi na ważny interes społeczny (podopieczny naraża swoim zachowaniem na utratę zdrowia a nawet życia personel Domu a także jego mieszkańców; zwolni się miejsce osobie wymagającej całodobowej opieki i oczekującej na umieszczenie w domu pomocy społecznej – aktualnie oczekuje 58 osób, zapewni się spokój i bezpieczeństwo mieszkańcom DPS, ułatwi wykonywanie obowiązków służbowych personelowi Domu) a także z uwagi na słuszny interes strony.
B. D. będzie miał pełne prawo stanowić o sobie i rozporządzać swoimi aktywami (od [...] marca 2020r. wysokość jego dochodu - emerytury wynosi 1 758,20 zł miesięcznie) - zgodnie z własnym uznaniem i oceną potrzeb.
Z uwagi na istniejące zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców Domu a także personelu Domu w związku ze stanem zagrożenia epidemicznego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 K.p.a.).
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł B. D., wnosząc o cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta do ponownego rozpoznania. Podkreśliło znaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) oraz konieczność ścisłej interpretacji wyjątków od tej zasady, dopuszczających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych (wynikających np. z art. 163 czy art. 155 K.p.a.). Wskazało, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowią w szczególności przepisy art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.s., z których wynika możliwość uchylenia decyzji na niekorzyść strony w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W sprawie niniejszej wskazano, że chodzi o marnotrawienie przez podopiecznego świadczeń przez świadome łamanie regulaminu, niekorzystanie z oferowanych przez DPS usług i nagannego zachowania skarżącego - utrudniającego pracę personelu oraz zakłócającego spokój mieszkańców. Ponadto w ocenie organu pierwszej instancji, skarżący jest osobą samodzielną, nie wymaga całodobowej opieki, załatwia swoje sprawy we własnym zakresie.
Organ odwoławczy, dokonując oceny zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazał na przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. i wywiódł, że wydanie decyzji jest możliwe dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, uwzględniając skutki jakie decyzja wywrze na jej adresacie. W przedmiotowej sprawie rolą organu było wnikliwe i szczegółowe zbadanie, czy wystąpiły okoliczności faktyczne spełniając cechę marnotrawienia, a jeżeli tak, to w jakim rozmiarze i czy uzasadniają one podjęcie rozstrzygnięcia uzasadniającego uchylenie decyzji kierującej do DPS. Zdaniem Kolegium, należało przekonująco udowodnić, które zdarzenia przesądzają o tym, że utrzymanie świadczenia rozminie się z funkcją przypisaną temu świadczeniu przez ustawodawcę.
W ocenie Kolegium, tego obowiązku nie zrealizowano, bowiem stanowisko Prezydenta Miasta nie ma oparcia w materiale dowodowym. Poza opisaniem nagannych zachowań strony oraz wskazaniem, że wynikają one z informacji Dyrektora DPS, Związków Zawodowych Pracowników Domu, Rady Mieszkańców i personelu DPS w aktach sprawy w zasadzie nie ma pism pouczających, raportów personelu, notatek służbowych na okoliczność nagannego zachowania podopiecznego, czy też skarg wnoszonych przez mieszkańców domu. Zdaniem Kolegium, nie można też przyjąć na podstawie jednego udokumentowanego incydentu dotyczącego nieuzasadnionego wyjścia strony z DPS w dniu [...] kwietnia 2020 r., w trakcie którego została zawiadomiona Policja (dowód: e-mail wysłany do MOPR w B., w dniu [...] kwietnia 2020 r.), że uporczywie i nagminnie podopieczny łamie Regulamin DPS. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 100 ust. 1 u.p.s., w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, co dotyczy osoby kierowanej i osób, które z nią zamieszkują (wskazano wyrok w sprawie I OSK 1167/17).
Zdaniem jednak Kolegium, w sprawie nie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że dobro pozostałych mieszkańców DPS jest zagrożone. Trudno bowiem za nagminne narażanie życia i zdrowia mieszkańców uznać incydent nieuzasadnionego wyjścia strony z DPS, skoro w trakcie przeprowadzonej przez pracownika Domu rozmowy telefonicznej z SOR ustalono, że [...] kwietnia 2020 r. podopieczny "był na SOR i otrzymał skierowanie na badania, jednak nie są one pilne".
Zdaniem Kolegium, także ocena stanu zdrowia strony dokonana przez organ pierwszej instancji jako "brak wymogu całodobowej opieki i możliwość samodzielnego funkcjonowania" nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym oraz jest przedwczesna. Pracownicy DPS oraz jego Dyrektor nie posiadają kompetencji do oceny stanu zdrowia podopiecznego. Jedynym dokumentem potwierdzającym stan zdrowia strony jest zaświadczenie lekarskie z [...] listopada 2019 r. wystawione przez Specjalistę Chorób Wewnętrznych Hematologii i Transfuzjologii, w którym wskazano na potrzebę stałej opieki i wymóg skierowania do DPS.
W okolicznościach wystąpienia powyższych rozbieżności między treścią decyzji a materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, w ocenie Kolegium, trudno jednoznacznie przesądzić - na obecnym etapie postępowania - o zasadności zastosowania przesłanki z art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 u.p.s., tj. marnotrawienia przyznanych przez Gminę świadczeń na pokrycie kosztu pobytu podopiecznego w DPS. Zdaniem organu odwoławczego, każde nieprzestrzeganie postanowień Regulaminu DPS (w tym nagminne i uporczywe), powinno być udokumentowane, tj. m.in. utrudnianie pracy pracownikom domu, zakłócanie spokoju mieszkańcom, nieszanowanie miejsca pobytu, współmieszkańców i personelu.
Natomiast o stanie zdrowia skarżącego winien wypowiedzieć się lekarz. Ocena stanu zdrowia podopiecznego oraz wymóg stałej opieki osób trzecich to kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, której nie posiadają pracownicy DPS. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, że skarżący odmawiał poddania się badaniom lekarskim. Każdorazowa odmowa współdziałania, polegająca np.: na braku zgody na konsultacje medyczne winna mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Takich jednoznacznych dowodów w aktach sprawy zabrakło. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zaleciło przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wytkniętych rozbieżności oraz uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 K.p.a. Podkreśliło znaczenie uzasadnienia w przypadku decyzji uznaniowych, z którą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł B. D.. Wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i działania pracowników oraz kierownictwa SKO w B. Wskazał, że kwestionuje decyzję "z żądaniem zastosowania tylko art. 138 1 pkt 2 K.p.a.".
W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Sprzeciw podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z regulacji tej wynika, że organ odwoławczy nie przeprowadza wszystkich niezbędnych dowodów co do istoty sprawy, ale może jedynie uzupełnić materiał dowodowy. Decyzja kasacyjna powinna być wydana, gdy organ pierwszej instancji w sposób ewidentny naruszył reguły wyjaśniania sprawy, wskutek czego do ustalenia faktów mających zasadniczy wpływ na jej rozstrzygnięcie nie doszło, bowiem nie przeprowadzono dowodów na okoliczności kluczowe.
W sprawach ze sprzeciwów od decyzji kasacyjnych ograniczony jest zakres sądowej kontroli. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Skoro więc przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej sąd ocenia wyłącznie przesłanki jej wydania wynikające z ww. przepisu.
W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.
Inaczej rzecz ujmując, wydanie decyzji kasatoryjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., tj. nie wychodząc poza zakres dopuszczalnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Przedmiotem sporu jest bowiem wystąpienie warunków do wzruszenia – na niekorzyść strony i bez jej zgody - decyzji ostatecznej kierującej poza kolejnością do DPS, tj. przesłanek z art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
5. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.p.s., w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia. Z kolei stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, jak trafnie skonkludowało SKO, że skoro organ pierwszej instancji ocenił wystąpienie powyższych przesłanek do wydania decyzji uchylającej poprzednie skierowanie, to powinien te przesłanki wykazać materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Tym bardziej, co również trafnie wskazało Kolegium, że w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. dających możliwość uchylenia decyzji, mamy do czynienia z rozstrzygnięciem uznaniowym (jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. – "można" zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11).
Tymczasem istotnie w aktach administracyjnych na datę orzekania przez SKO znajdowały się wyłącznie wymienione przez Kolegium pisemne informacje, które nie były wystarczające do przyjęcia, że materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną o skierowaniu. W tych okolicznościach nie mogło również Kolegium przyjąć, że materiał dowodowy został oceniony w całokształcie (trafnie sformułowany przez SKO zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Skoro organ pierwszej instancji zarzucał podopiecznemu uporczywe i nagminne łamanie Regulaminu DPS, w tym opuszczanie (nie jednokrotne opuszczenie) DPS w okresie zagrożenia epidemiologicznego stanowiące zagrożenie życia i zdrowia personelu i mieszkańców, podkreślając przy tym świadomość strony co do zasad przebywania w ośrodku – nie mógł poprzestać wyłącznie na sformułowaniu tych zarzutów w uzasadnieniu decyzji oraz na powołaniu się na treść pism Dyrektora DPS czy Związków Zawodowych, ale powinien był te okoliczności wykazać w sposób przez Kolegium wskazany (notatki służbowe, pisma pouczające, notatki personelu, skargi mieszkańców itp.).
Tymczasem na datę wydania zaskarżonej decyzji w aktach administracyjnych żadnych tego typu dokumentów nie ma, co szczególnie przy zarzucaniu nagannego zachowania w sposób "nagminny i uporczywy" powoduje, jak trafnie wskazało Kolegium, że ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. "Nagminność i uporczywość" łamania postanowień Regulaminu DPS oznacza powtarzalność tych działań ze świadomością i celowością, podczas gdy z akt wynikał jeden tylko incydent z [...] kwietnia 2020 r., co nie spełniało cech wyżej wymienionego nieprawidłowego zachowania. A jeśli tak, to bez naruszenia prawa organ odwoławczy ocenił, że nie udowodniono przesłanek do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej uchylającej na podstawie art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s., przedwcześnie wydając decyzję na wskazanej podstawie.
Zgodzić się również należy ze stanowiskiem SKO co do braku oparcia konkluzji o stanie zdrowia podopiecznego na dokumentacji medycznej, jak również o braku informacji, że na konsultację medyczną kierowano. Nie wchodząc w polemikę odnośnie posiadania przez personel DPS wiedzy medycznej wystarczającej do oceny stanu zdrowia podopiecznego wskazać trzeba, że skierowanie do DPS oparte było na zaświadczeniu lekarskim wydanym przez lekarza specjalistę. Wypowiedział się on o konieczności udzielenia pomocy skarżącemu w formie usług DPS. Podważanie tego dokumentu (wystawionego przez lekarza specjalistę) z powołaniem się wyłącznie na wiedzę personelu DPS jest, jak trafnie wskazało Kolegium, niewystarczające. Natomiast ewentualne niepoddanie się przez stronę konsultacji medycznej umożliwionej przez DPS powinno być ocenione w całokształcie pozostałych dowodów.
Zdaniem sądu, nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 136 K.p.a. i przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z tą regulacją organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. To postępowanie ma na celu uzupełnianie materiału dowodowego a nie jego gromadzenie od początku. Tymczasem istota sprawy niniejszej wymagała włączenia do akt sprawy materiałów dokumentujących ustalenia organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w tych aktach znajdowały się zaledwie informacje o łamaniu postanowień regulaminu DPS a nie konkretne dowody. Brak materiału dowodowego dokumentującego przesłanki rozstrzygnięcia, a oparcie się wyłącznie na informacjach o wystąpieniu tych przesłanek, stanowi ewidentny brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, który nie może być naprawiony w postępowaniu odwoławczym.
Dlatego wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie naruszało prawa, a w szczególności art. 138 § 2 K.p.a., jak również przepisu art. 136 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy byłby po raz pierwszy oceniany w postępowaniu odwoławczym, bowiem decyzja organu pierwszej instancji do niego się zupełnie nie odnosiła i go nie rozważała. Wobec tego, w sposób ewidentny doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wniosek skarżącego zawarty w sprzeciwie o zastosowanie przez organ odwoławczy wyłącznie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wiązał sądu oraz podlegał ocenie przez sąd w kontekście okoliczności tej konkretnej sprawy. Jak wyżej wykazano, nie było do zastosowania tego przepisu podstaw, czemu bez naruszenia prawa dał wyraz organ odwoławczy.
Rozpoznając niniejszą sprawę sąd, mając na uwadze brzmienie art. 64e p.p.s.a., oceniał legalność zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast nie badał kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.