Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2006r. Wojewoda P. powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność §5 ust. 8 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] maja 2006 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. oraz Rozdziału 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania" Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. stanowiącego załącznik do tejże uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazła się następująca argumentacja:
W dniu [...] maja 2006 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B., która w dniu [...] maja 2006 r. wpłynęła do organu nadzoru.
Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów Regulaminu została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] czerwca 2006r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia ich nieważności.
Rada Miejska B. w § 5 ust. 8 Regulaminu nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek koszenia wyrosłych na nieruchomościach traw i chwastów.
Unormowanie to narusza postanowienia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 roku Nr 236, póz. 2008), stanowiącego podstawę prawną do przyjęcia przez rady regulaminów utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z jego postanowieniami regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie (tu organ zacytował treść pkt 1-8 ust. 2 art. 4 ustawy).
Natomiast obowiązki właścicieli nieruchomości normuje art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, stanowiąc, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wykonywanie obowiązków wymienionych w pkt 1-5 również w sposób enumeratywny (tu organ zacytował brzmienie pkt 1-5 ust. 1 art. 5 ustawy).
Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminie zawartych w regulaminie jest zamknięty, a rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że obowiązki które Rada Miejska w §5 ust. 8 Regulaminu nałożyła na właścicieli nieruchomości (dotyczące obowiązku koszenia wyrosłych na nieruchomości traw i chwastów) wykraczają poza materię zawartą w przytoczonym art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem Rada Miejska nie była uprawniona do ich wprowadzenia.
Przeprowadzona analiza powyższej uchwały wykazała również, iż zapisy Rozdziału 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia" nie spełniają wymogów z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że rada gminy, uchwalając po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulamin określa w nim szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Miejska B., wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy, nie wskazała w przedmiotowym Regulaminie, ani obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani terminów jej przeprowadzenia.
Powyższe naruszenia prawa są na tyle istotne, że skutkują stwierdzeniem nieważności zapisów sprzecznych z prawem.
W skardze na to rozstrzygniecie nadzorcze wniesionej do sądu administracyjnego Gmina B. zarzuciła mu:
- - naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008) poprzez uznanie, iż katalog spraw uregulowanych tą normą prawną jest zamknięty i nie stanowił delegacji dla rady gminy do wprowadzenia w regulaminie czystości i porządku w gminie postanowień dotyczących innych niż wymienionych w tym przepisie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;
- - naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, póz. 2008) poprzez przyjęcie, iż rozdział 9 "Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia" Regulaminu czystości i porządku na terenie Miasta B. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] maja 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. nie wypełnia delegacji ustawowej wyżej wskazanej normy prawnej.
- - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej uchwały nie należy do właściwości tegoż organu, a tym samym pozbawienie władzy publicznej wpływu na kształtowanie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia Gmina B. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2006r. i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Gminy B. kosztów procesu.
W uzasadnieniu zarzutów skargi gmina podkreśliła fakt częstego sygnalizowania przez mieszkańców B. istniejących zaniedbanych, nieuprzątniętych, niewykoszonych nieruchomości i potrzebę wykaszania uzasadnioną względami estetyczno- porządkowymi i zdrowotnymi (alergie). Zdaniem strony skarżącej właściwa interpretację normy prawnej art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy została wskazana m.in. w publikacji Z. Rydzickiego, J. Sibigi: Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Praktyczny poradnik, Zielona Góra 1997; Komentując ten przepis autorzy poradnika dla gmin wyrazili pogląd, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę stanowienia w tej materii. Ustawa nie zawiera żadnych dyspozycji dla gmin, tak że muszą one same formułować wymagania w tym zakresie. Może to być schludność i ład, estetyczny wygląd budynków i otoczenia, upiększenie zielenią, ukwiecenie, naprawy uszkodzeń elewacji i ogrodzenia, czyszczenie ich i malowanie, uprzątanie nieruchomości i pomieszczeń przeznaczonych do wspólnego użytku z zanieczyszczeń i nieprzydatnych rzeczy powodujących nieporządek, usuwanie zeszpeceń obiektów budowlanych lub terenu i inne.
Wprowadzona zmiana tejże normy prawnej jedynie wskazała obligatoryjne postanowienia regulaminu, jednakże przepis ten nie stanowi ograniczenia prawnego do formułowania innych niezbędnych postanowień w zakresie obowiązków właścicieli co do utrzymania czystości i porządku należących do nich nieruchomości. Norma prawna, która została unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym w istocie dotyczy interesu całej wspólnoty samorządowej, gdyż realizacja tejże normy poprawia wizerunek całej gminy, a także istotnie wpływa na zmniejszenie dolegliwości zdrowotnych związanych z kwitnieniem chwastów i traw. W takim przypadku ograniczenie praw jednostki co do sposobu zagospodarowania należącej do niego nieruchomości słusznie ulega ograniczeniu ze wzglądu na dobro ogółu. Zdaniem strony skarżącej - mając na względzie tę zasadę znajdującą odzwierciedlenie w art. 140 Kodeksu cywilnego - znajduje ona zastosowanie w interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, co zostało uwzględnione w kwestionowanej przez organ nadzoru normie.
Strona skarżąca również nie zgadza się z argumentacją stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności rozdziału 9 regulaminu. Postanowienia tegoż rozdziału dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, zostały zredagowane zgodnie z poprawkami zgłoszonymi w postanowieniu opiniującym projekt uchwały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (opinie PPIS w załączeniu). Podobny zapis tejże normy prawnej obowiązywał w uchwale dotychczas obowiązującej tj. uchwale Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 1997 r. w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. Z uwagi na fakt, iż niemożliwe do przewidzenia jest kiedy i gdzie wystąpi konieczność przeprowadzania deratyzacji, dlatego też zostało to zapisane w sposób ogólny w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B. Delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie można realizować w oderwaniu od warunków lokalnych, w których nie występują obszary szczególnie zagrożone wzrostem populacji gryzoni.
Termin zaś został uzależniony od wystąpienia zdarzenia faktycznego co nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 4 ust. pkt 8 ustawy i pozwala zrealizować wolę ustawodawcy, a mianowicie ograniczenie do minimum zagrożeń związanych ze wzrostem populacji gryzoni.
Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Po uwzględnieniu zarzutu pełnomocnika skarżącej Gminy B., zgłoszonego na rozprawie w dniu [...] września 2006r., dotyczącego naruszenia przez Wojewodę P. art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) nakazuje odpowiednie stosownie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały lub zarządzenia. O ile, z uwagi na treść powyższego przepisu, kwestia uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest bezsporna zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie to już sam zakres tego stosowania jest zróżnicowany przez wskazywanie na cele i podstawy ustrojowe tych procedur.
Zgodnie z poglądem sformułowanym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2005r. (sygn. akt I S.A./Wa 1707/04, lex 179134), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela "to odpowiednie stosownie kpa" powinno obejmować, co najmniej przepis art. 61 §4 kpa, z którego wynika obowiązek powiadamiania gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, gwarantującym gminie czynny udział w tym postępowaniu (art. 9 i 10 kpa). Odpowiednie stosowanie art. 61 §4 kpa uzasadnione jest tym, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w spawie stwierdzenia nieważności uchwały.
Przepis art. 61§4 kpa nakłada na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Przedmiotem zawiadomienia jest wyraźna informacja skierowana do strony o wszczęciu postępowania z podaniem jego przedmiotu, sposobu wszczęcia oraz daty. Artykuł 61 §4 kpa stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 kpa).
Porównanie w niniejszej sprawie dat doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego – [...] czerwca 2006r. i daty podjęcia rozstrzygnięcia – [...] czerwca 2006r. pozwala stwierdzić, iż organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym – zawiadomienie zostało doręczone dzień po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, czym naruszył art. 10 kpa. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 200r., sygn. akt II S.A./Bk 1013/98, niepublikowany oraz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2000r., sygn. akt IISA/Łd 204/00).
Sąd uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 61 §4 kpa w zw. z art. 10 kpa - na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o jego uchyleniu.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez Wojewodę P. na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.