Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 481/22

Uzasadnienie

Przedmiotowe postępowanie dotyczy legalności budowy wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej na nieruchomości nr ew. gr. [...] obr. [...] - Z. przy ul. G. w B., przy granicy z działką nr ew. gr. [...]. Uprzednio wiata ta stanowiła element postępowania w sprawie realizacji całej inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo–magazynowo–gospodarczego z częścią mieszkalną. Postępowanie to zostało wszczęte w październiku 2011 r. Organy w sprawie tej przyjęły, że kompleks wybudowany został na podstawie pozwoleń na budowę na przestrzeni lat 1984 – 1999 z istotnymi odstępstwami. Budowa całego kompleksu trwała etapami: w I etapie budynek warsztatowy wzniesiony w latach 1984-1988; w II etapie magazyn materiałów wzniesiony w latach 1987-1989; w III etapie magazyn z częścią mieszkalną wzniesiony w latach 1990-1997 r. i w IV etapie budynek przedmiotowej wiaty wzniesiony w latach 1997-1999. W związku z tymi ustaleniami zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Decyzje organów nadzoru budowlanego zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 8 marca 2018 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 520/17. Skarga kasacyjna od tego wyroku został oddalona (wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 1860/18). Uwzględniając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że kwalifikacja robót budowlanych, jako wykonanych z odstępstwem od pozwoleń na budowę jest oparta o niepełną analizę materiału dowodowego i powierzchowne ustalenia. Ustalenia bowiem co do daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych przy każdym z budynków gospodarczych opierają się wyłącznie na oświadczeniu inwestora i nie zostały skonfrontowane z danymi odnotowanymi w ewidencji gruntów i budynków oraz w ewidencji prowadzonej na potrzeby opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Dokonanie wyczerpujących ustaleń faktycznych w tym zakresie jest niezbędne do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych pod względem materialnoprawnym, nie wyłączając odrębnego potraktowania niektórych z nich, skoro nie zostało wyjaśnione, czy np. posiadane przez inwestora pozwolenia na budowę nie wygasły uprzednio, zanim wykonano objęte nimi roboty budowlane.

Kwalifikacja robót budowlanych jako wydanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, wymagała jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Organy nadzoru spłyciły zaś rozwiązania w tym zakresie i dokonały analizy materiału dowodowego w aspekcie oddzielenia robót budowlanych wykonanych z odstępstwem od pozwolenia od tych, które mogły być wykonane samowolnie. Zdaniem sądu budzi wątpliwości również kwestia oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. sprawę wiaty wyodrębnił do odrębnego postępowania i w dniu 5 stycznia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Natomiast odnośnie nieprawidłowości powstałych podczas budowy pozostałych budynków na tej nieruchomości powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją [...] kwietnia 2022 r. nr [...] umorzył postępowanie, stwierdzając brak naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Postępowanie dotyczące wiaty zakończyło się postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], nakładającym na inwestora C. J. M. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2022 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących jej budowy, tj.:

1. 1. oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
2. 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;
3. 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego:
4. a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
5. b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Organ w pierwszej kolejności wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 12 października 2021 r. oględzin z udziałem stron postępowania ustalono, że wiata to obiekt wolnostojący, o samodzielnej konstrukcji i wymiarach ok. 17,70 m x 12,30 m, usytuowany bezpośrednio przy ścianie budynku warsztatowo-magazynowego z częścią mieszkalną. Wiata stanowi zadaszenie wsparte na słupach z dwoma bocznymi ścianami i przesuwną bramą od strony frontowej. W trakcie oględzin inwestor – C. M. oświadczył, że podtrzymuje złożone oświadczenie co do podstawy i dat rozpoczęcia i zakończenia wszystkich etapów budowy budynku warsztatowo - magazynowego. Z oświadczeń inwestora z 26 sierpnia 2016 r. i z 16 grudnia 2016 r. wynika, że wiata została wykonana w IV etapie budowy, około 1997 r. jako zadaszenie na słupach nad wjazdem do części warsztatowej i następnie w 1999 r. została obudowana częściowo blachą. Wiata nie jest objęta żadnym z pozwoleń na budowę wydanych w lachach 1978 - 1988, wskazanych w zaświadczeniu Urzędu Gminy D. z 22 lutego 2012 r.

Organ stwierdził, że budowa wiaty nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie zwiększa ona bowiem żadnego z parametrów charakterystycznych (kubatury, powierzchni zabudowy, czy też wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji) obiektów objętych pozwoleniami na budowę. Stanowi obiekt wolnostojący, czyli nieuzależniony konstrukcyjnie od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Przylega jedynie do murowanego budynku warsztatowo-mieszkalnego, nie jest z nim jednak powiązana konstrukcyjnie. Dlatego, zdaniem organu pierwszej instancji, budowa wiaty nie może stanowić zmiany istotnej w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, której samowolna realizacja wymagałaby przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Jest to natomiast wykonanie całkowicie nowego obiektu budowlanego, który w tej zatwierdzonej dokumentacji budowlanej nie był w ogóle przewidziany.

Budowa wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej jako obiektu dobudowanego do już istniejącego budynku, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany był przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane obowiązujące w dacie budowy, tj. po 1994 r. Z powodu konieczności zastosowania odrębnych trybów postępowań: legalizacyjnego i naprawczego w odniesieniu do nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, sprawa wiaty została wydzielona z postępowania dotyczącego pozostałych budynków.

Odnośnie daty zakończenia budowy wiaty organ pierwszej instancji przyjął za wiarygodny okres wskazany przez inwestora, tj. lata 1997-1999, dlatego że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do sprecyzowania konkretnej daty rozpoczęcia i zakończenia jej budowy. Wskazano, że w piśmie Starostwa Powiatowego w B. z 22 września 2022 r. zawarta została informacja, że na dzień 31 grudnia 2001 r. dla obrębu ewidencyjnego Z. gm. DI. pow. B. nie było założonej ewidencji budynków obejmującej informacje istotne dla sprawy, czyli m.in. identyfikatorów budynków, rodzaju budynków i ich funkcji, powierzchni zabudowy, roku zakończenia budowy.

Dwukrotnie w pismach z 16 września 2021 r. oraz z 8 lutego 2022 r. skierowany został wniosek do Departamentu Finansów Urzędu Miejskiego w B. o udzielenie informacji kiedy poszczególne budynki zostały objęte podatkiem od nieruchomości oraz jaka funkcja (przeznaczenie) tych budynków została wskazana w deklaracjach na potrzeby tego podatku. W odpowiedzi w pismach z 8 października 2021 r. oraz z 7 marca 2022 r., organ podatkowy poinformował, że dane znajdujące się w aktach podatkowych stanowią tajemnicę skarbową i mogą być udostępniane tylko i wyłącznie podmiotom określonym w art. 298 i 299 O.p. Organ nadzoru budowlanego nie jest wymieniony w tych przepisach, dlatego wnioskowane informacje wynikające z akt podatkowych nie mogą być udzielone. Z uwagi na to, że organ nie uzyskał danych z akt podatkowych bezpośrednio, w ramach własnego postępowania dowodowego, wezwał do złożenia wyjaśnień w tym zakresie właścicieli nieruchomości.

W dniu 15 marca 2022 r. inwestor wyjaśnił, że wszystkie budynki na działce objęte są podatkiem od nieruchomości. Nie pamięta jednak kiedy zostały zgłoszone do opodatkowania ani jak była zgłoszona funkcja. Zaznaczył, że podatki płaci od wielu lat, a budynki są użytkowane trzydzieści lat i dłużej. Dodatkowo organ we wniosku z 12 listopada 2021 r. wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie danych w zakresie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z lat 1986-2005. Ustalono jednak, że zdjęcia znajdują się już w zasobach organu.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że aktualnie sporny obiekt nie jest wykazany w zasobach geodezyjnych Urzędu Miejskiego w B. Z ortofotomap dostępnych w zasobach Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta B. wynika, że w 1996 r. w tej lokalizacji nie ma obiektu wiaty, jest on natomiast wyraźnie widoczny na mapie z 2005 r. Zaznaczono przy tym, że w systemie nie ma map z lat pomiędzy ww. wskazanymi. Również zobrazowania lotnicze z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1997 r. i 1998 r. nie uwidaczniają przedmiotowej wiaty. Z dokumentów uzyskanych z Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B., powstałych wskutek modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta B. w zakresie założenia ewidencji budynków i lokali dokonanego w latach 2005/2006, wynika, że w miesiącu listopadzie 2005 r. przedmiotowa wiata została pomierzona i oznaczona numerem [...] - szkic polowy nr 16. Powyższe wnioski, zdaniem organu pierwszej instancji, nie precyzują konkretnej daty rozpoczęcia i zakończenia budowy wiaty.

Dlatego, jak już wskazano powyżej, organ przyjął wskazane przez inwestora lata 1997-1999 za rzeczywisty okres jej budowy. Ponieważ na datę wszczęcia postępowania w dniu 5 stycznia 2022 r. od zakończenia budowy przedmiotowej wiaty, upłynęło co najmniej 20 lat, organ pierwszej instancji wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym. Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.

A. M., właścicielka działki nr [...], złożyła na powyższe postanowienie zażalenie i zarzuciła naruszenie:

1. - art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 471; dalej powoływana jako ustawa zmieniająca) w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), przez prowadzenie postępowania w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące wiaty zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nim objęta jest prowadzona w ramach innego postępowania administracyjnego toczącego się od 2011 r.;
2. - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
3. - art. 8 § 1 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek instrumentalnego wyłączenia części sprawy administracyjnego do innego postępowania oraz prowadzenia postępowania w sposób arbitralny ze świadomym naruszaniem praw strony do udziału w tym postępowaniu;
4. - art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu;
5. - art. 107 § 3 K.p.a., przez wadliwe uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne w sprawie [...].

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 49g ust. 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji uwzględnił wszelkie zalecenia z wyroku z 8 marca 2018 r., II SA/Bk 520/17 WSA w Białymstoku, jak i wnioskowane przez stronę środki dowodowe. W dalszej części uzasadnienia powtórzono za organem pierwszej instancji jakie czynności podjął ten organ w celu sprecyzowania konkretnej daty rozpoczęcia i zakończenia budowy wiaty. Podzielono ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie i stwierdzono, że prawidłowo przyjęto za wiarygodny okres budowy wiaty wskazany przez inwestora tj. lata 1997-1999. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie przesłanki przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego zostały spełnione, dlatego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wydał zaskarżone postanowienie.

Odnosząc się do zarzutów wyjaśniono, że w wyroku II SA/Bk 520/17 WSA w Białymstoku zalecił organom nadzoru budowlanego zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Powyższy wyrok nie zawierał zakazu rozdzielania przedmiotu postępowania, który był wieloczęściowy i wieloetapowy. W sytuacji, gdy uzupełniony materiał dowodowy wykazał niezależność konstrukcyjną wiaty gospodarczo-magazynowej, organ pierwszej instancji właściwie wyłączył ten obiekt do osobnego postępowania i zastosował do jego legalizacji obowiązujące obecnie przepisy prawa budowlanego. Odnośnie informacji, że w dniu 28 kwietnia 2022 r. umorzono postępowanie administracyjne dotyczące nieprawidłowości powstałych podczas budowy pozostałych budynków zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości wskazano, że organ będzie miał możliwość zbadania prawidłowości tej decyzji po wniesieniu na tę decyzję odwołania przez stronę postępowania. Analiza merytoryczna tego rozstrzygnięcia nie jest możliwa w niniejszym postępowaniu zażaleniowym.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniosła A. M. właściwie powtarzając zarzuty z zażalenia. Zarzuciła naruszenie:

1. - art. 25 ustawy zmieniającej w zw. z art. 49g ust. 1 pkt 1 ustawy, przez prowadzenie postępowania w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące wiaty zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nim objęta jest prowadzona w ramach innego postępowania administracyjnego toczącego się od 2011 r.;
2. - art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
3. - art. 8 § 1 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wskutek instrumentalnego wyłączenia części sprawy administracyjnego do innego postępowania oraz prowadzenia postępowania w sposób arbitralny ze świadomym naruszaniem praw strony do udziału w tym postępowaniu;
4. - art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz zajęcia stanowiska, złożenia wniosków i dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia;
5. - art. 107 § 3 K.p.a., przez wadliwe uzasadnienie decyzji, co przejawiło się przede wszystkim w braku ustosunkowania się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne w sprawie [...].

Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadzona od 2011 r. sprawa [...], z której wyłączono część obiektu stanowiącą przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, obejmowała całość inwestycji zrealizowanej przy granicy działki [...]. Na końcowym etapie tej sprawy organ pierwszej instancji w sposób instrumentalny wyłączył do innego postępowania tę część sprawy. Wbrew wskazaniu organu, to nie wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 12 października 2021 r. stanowił podstawę do wyłączenia części sprawy [...] do innego postępowania. Uwarunkowania konstrukcyjne wiaty były znane organom nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją kontrolowaną w sprawach II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18 - w ramach tego postępowania administracyjnego był przeprowadzony dowód z oględzin w dniu 6 grudnia 2011 r. Sprawa dotycząca tej części obiektu, została wszczęta przed 19 września 2020 r. i jedynie przez sposób procedowania organu okres jej prowadzenia trwa już ponad 10 lat.

Wyłączenie tego fragmentu sprawy do sprawy innej prowadzi zatem do uchylenia się od stosowania przepisów prawa, które powinny mieć zastosowanie w tym stanie faktycznym. Uznanie takiego procedowania za prawidłowe oznaczałoby, że organ administracji według swojego wyboru może wyłączyć określony element sprawy administracyjnej do nowego postępowania i do oceny tego elementu stosować przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia nowego postępowania, a nie przepisy, które powinny być - zgodnie z przepisami przejściowymi - stosowane do sprawy, z której następuje wyłączenie tego elementu. W tych warunkach decyzję co do tego jakie przepisy do oceny danej sprawy stosować pozostawiałoby się organowi administracji. Takie rozumienie jest rażąco sprzeczne z zasadą praworządności (art. 6 K.p.a.) i podważa zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Wobec powyższego w odniesieniu do tej części obiektu, która jest objęta zaskarżonym postanowieniem, nie może być prowadzone tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jest to istotne tym bardziej, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności danej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast jedną z kluczowych kwestii, która jest podnoszona w sprawie toczącej się od przeszło 10 lat jest kolizja zabudowy z ciągiem pieszo - jezdnym oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4.12KX.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy w istocie nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia dotyczących obejścia w ten sposób przepisów przejściowych - art. 25 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji wyłączenia spod oceny kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to ocena miała być dokonana zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18. Ciąg pieszo - jezdny przebiega częściowo pod budynkami posadowionymi przez C. M., w tym też pod tą częścią obiektu, która jest objęta zaskarżonym postanowieniem. W tym zakresie istnieje nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, która powinna skutkować nakazem rozbiórki co najmniej części obiektu budowlanego. Powyższe wynika z dowodów zebranych w sprawie [...].

Wobec powyższego wyodrębnienie tej sprawy do innego postępowania jest wyłącznie fikcją mającą na celu wyłączenie spod oceny kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyłączenie tego fragmentu sprawy do sprawy innej prowadzi także do uchylenia się od wykonania wskazań wyroków wydanych w tej sprawie II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18. W postępowaniu prowadzonym po zwrocie akt sprawy [...] należało dokonać dokładnych ustaleń, kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikować roboty według definicji prawa budowlanego, dokonać sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych oraz ustalić, czy formalności tych inwestor dopełnił, a następnie przyporządkować ustalenia pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 - 51 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. W ramach tych wskazań należało przeprowadzić określone dowody. Zdaniem skarżącej materiał dowodowy nie został zebrany w sposób pozwalający uznać, że wykonano te wskazania. W szczególności organ zaniechał, pomimo wniosku skarżącej, uzupełnienia dowodów o wydanie kopii dokumentów obejmujących wszelkie dane dotyczące obiektów budowlanych na działce nr [...], podczas, gdy z pisma Departamentu Geodezji UM w B. z 6 kwietnia 2017 r. wynika, że przed pracami związanymi z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków na obszarze działki były trzy budynki gospodarcze, a zatem organ ten jest w posiadaniu materiałów źródłowych w tym zakresie.

Również materiał w zakresie zobrazowań lotniczych wymagał uzupełnienia. Porównanie obu fotografii z 6 czerwca 1997 r. i z 25 kwietnia 1998 r. wskazuje na różnice w zabudowie, ale nieczytelny i fragmentaryczny charakter zdjęcia wykonanego w 1997 r. utrudnia identyfikację różnic. Organ, pomimo wniosku strony, również i w tym zakresie nie uzupełnił materiału dowodowego, w szczególności nie zawnioskował o wydanie wszystkich zdjęć obszaru działki [...] z okresu 1984-2005. Zdaniem skarżącej ustalenia są dowolne, ponownie opierają się wyłącznie na pisemnym oświadczeniu inwestora z 16 grudnia 2016 r., które nie stanowi dowodu.

Ponadto organy obydwu instancji powołały się na szereg czynności, które nie zostały zrealizowane w ramach tego postępowania, lecz w ramach innej sprawy, dlatego nie sposób jest zgodzić się z tym, że "organ przeprowadził wszelkie zalecane w wyroku z dnia 8.03.2018 r., II SA/Bk 520/17 WSA jak i wnioskowane przez stronę wnioski dowodowe".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], nakładające na inwestora – C. J. M. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 lipca 2022 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących budowy wiaty gospodarczo-magazynowej o konstrukcji stalowej, zlokalizowanej na nieruchomości nr ew. gr. [...] obr. [...] – Z. przy ul. G. w B., przy granicy z działką nr ew. gr. [...]. Organy w sprawie zastosowały uproszczone postępowanie legalizacyjne. Podstawę prawną stanowił art. 49g ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

Zasadniczy spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy zastosowanie tego trybu było dopuszczalne.

Zdaniem organów w sprawie zaistniały podstawy do wydzielenia wiaty z postępowania dotyczącego pozostałych budynków, dlatego że wiata jest niezależna konstrukcyjnie i nie była w ogóle przewidziana w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Jej budowa wymagała uprzedniego pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z tym należało do niej zastosować procedurę legalizacyjną, czyli inną niż w stosunku do pozostałych budynków na które inwestor miał pozwolenie (procedura naprawcza). Zdaniem organu odwoławczego wyrok wydany w sprawie II SA/Bk 520/17 nie zawierał zakazu rozdzielania przedmiotu postępowania, który był wieloczęściowy i wieloetapowy.

Nadto w sprawie uwzględniono wszelkie zalecenia ww. wyroku i wnioskowane przez stronę środki dowodowe w celu sprecyzowania konkretnej daty rozpoczęcia i zakończenia budowy wiaty. Ponieważ postępowanie dowodowe w tym zakresie nie dało jednoznacznej odpowiedzi przyjęto jako rzeczywisty okres budowy wiaty ten wskazany przez inwestora, tj. lata 1997-1999. W takich okolicznościach, zdaniem organów istniały podstawy do zastosowania uproszczonego trybu legalizacyjnego. Na datę wszczęcia postępowania 5 stycznia 2022 r. upłynęło co najmniej 20 lat od zakończenia budowy przedmiotowej wiaty.

Natomiast zdaniem skarżącej zastosowanie uproszczonego trybu legalizacji odnośnie wiaty było niedopuszczalne. Sprawa jest bowiem prowadzona od 2011 r. a więc została wszczęta przed 19 września 2020 r. i jedynie przez sposób procedowania organu okres jej prowadzenia trwa już ponad 10 lat. Prowadzenie postępowania uproszczonego było zatem niedopuszczalne tym bardziej, że nie bada się w nim zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast jedną z kluczowych kwestii, która jest podnoszona w sprawie toczącej się od przeszło 10 lat jest kolizja zabudowy z ciągiem pieszo - jezdnym oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4.12KX. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do obejścia art. 25 ustawy zmieniającej, a w konsekwencji wyłączenia spod oceny kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, która to ocena miała być dokonana zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Bk 520/17 i II OSK 1860/18.

Konkludując stanowiska stron stwierdzić należy, że spór dotyczy możliwości stosowania procedury z art. 49f ustawy (uproszczonego postępowania legalizacyjnego) w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których już toczy się postępowanie administracyjne, a konkretnie toczyło się w dacie 19 września 2020 r., kiedy to weszła w życie nowela prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że przepis art. 49f ustawy, dodany przez art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 ustawy). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art.49f ust. 2 ustawy).

Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 ustawy). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art.49f ust. 3 i 4 ustawy).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i następne, dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wprowadzenie uproszczonej procedury administracyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż sprzed 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, LEX nr 2446436). Podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

Powyższe, zdaniem sądu, oznacza, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Przy czym sens tej regulacji jest taki, żeby zalegalizować stare budynki, o których organy nadzoru budowlanego nie miały wiedzy, celem zapewnienia standardów bezpieczeństwa.

Jednocześnie wskazać należy, że w myśl art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Ustawa zmieniająca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.

Z kolei zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie noweli).

Z treści powyższych przepisów należy wyprowadzić następujące zasady upoważniające organy do wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego:

1. - stwierdzenie tzw. czystej samowoli budowlanej;
2. - na datę wszczęcia postępowania od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat;
3. - przed dniem 19 września 2020 r. nie mogła być wydana, względem danej samowoli budowlanej decyzja o nakazie rozbiórki;
4. - na dzień 19 września 2020 r., nie toczyło się i nie uległo zakończeniu postępowanie dotyczące stwierdzonej samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy nie mogło względem spornej wiaty zostać wszczęte i toczyć się uproszczone postępowanie legalizacyjne, w oparciu o art. 49f i nast. ustawy Prawo budowlane. Wynika to w głównej mierze z faktu, że kwestia legalności budowy spornej wiaty była przedmiotem postępowania wszczętego w październiku 2011 r. Było to postępowanie prowadzone w trybie naprawczym względem całego kompleksu obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] obr. [...] Z.. Postępowanie to, w wyniku wskazanych w skardze wyroków WSA w Białymstoku i NSA w Warszawie nie zostało zakończone, sprawa została zwrócona organom do ponownego rozstrzygnięcia. Dopiero rozstrzygając sprawę ponownie stwierdzono, że wiata została zbudowana w ramach "czystej samowoli" i należy do niej zastosować postępowanie legalizacyjne a nie naprawcze. Okoliczność ta, tj. różne tryby postępowania w stosunku do wiaty i do pozostałych budynków uzasadniała wyodrębnienie wiaty do oddzielnego postępowania.

Było to także uzasadnione tym, że wiata nie jest konstrukcyjnie powiązana z pozostałymi budynkami. Takie oddzielenie wiaty, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy nie zostało zabronione przez sądy w ww. wyrokach. Wyodrębnienie wiaty do odrębnego postępowania nie uprawniało jednak organu do wszczęcia kolejnego postępowania dopiero w 2022 r. i zastosowania obowiązującej wówczas procedury uproszczonej legalizacji. Postępowanie w zakresie spornej wiaty, wszczęte w październiku 2011 r. nie zostało w jakikolwiek sposób zakończone, a w związku z powyższym nie było przesłanek do wszczynania nowego, odrębnego postępowania.

Reasumując, organ mógł wydzielić wiatę do odrębnego postępowania legalizacyjnego z uwagi na stwierdzoną "czystą samowolę budowlaną", jednakże z uwagi na wcześniej toczące się postępowanie, miał obowiązek stosowania w tym postępowaniu przepisów dotychczasowych. Stanowi o tym ogólna, wynikająca z cytowanego wcześniej art. 25 ustawy zmieniającej, zasada stosowania przepisów dotychczasowych do postępowań wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli 19 września 2020 r.

Podkreślić należy, że uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. W poprzednim stanie prawnym takie rozwiązanie nie funkcjonowało. Oznacza to, że wprowadzenie art. 49f ustawy Prawo budowlane nie zmodyfikowało reguł, wedle których były prowadzone postępowania legalizacyjne, lecz wprowadziło nowe, funkcjonujące niejako obok dotychczasowego, rozwiązanie. Jest ono wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie, a jego celem jest zalegalizowanie starej samowoli budowlanej.

Zatem jeżeli zostaną spełnione określone w ustawie przesłanki, uproszczone postępowanie legalizacyjne tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Oznacza to, że administracyjne postępowania legalizacyjne, które w dniu 19 września 2020 r. pozostawały otwarte (wszczęte i niezakończone) prowadzone winny być w oparciu o dotychczasowe przepisy. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy, nie mogło być wszczęte uproszczone postępowanie legalizacyjne, gdyż względem przedmiotu tego postępowania – wiaty, prowadzono już inne zwykłe postępowanie. Zmiana trybu prowadzonego postępowania z naprawczego na legalizacyjne nie może być przesłanką do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, za zasadne należało uznać zarzuty skargi naruszenia art. 25 ustawy zmieniającej w zw. z art. 49g ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na ich błędnej wykładni, w wyniku których zostało wszczęte i prowadzone uproszczone postępowanie legalizacyjne względem wiaty, wobec której toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego od października 2011 r. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe uzasadnienie prawne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że w świetle powyższych rozważań nie miały one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem organy obu instancji prowadziły postępowanie w oparciu o nieprawidłową podstawę materialnoprawną. Dlatego też sąd uznał za zbędne szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Zaznaczyć jedynie należy, że mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organy w zakresie poszukiwania dokumentów związanych ze sporną wiatą, w ocenie sądu, zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na przyjęcie, że do wybudowania spornej wiaty doszło w latach 1997-1999, zgodnie z oświadczeniem inwestora.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania sądu, tzn. będzie kontynuował postępowanie w sprawie wiaty w trybie zwyklej legalizacji, stosując przepisy Prawa budowalnego obowiązujące do dnia 19 września 2020 r. Jednocześnie dołoży wszelkiej staranności, aby ponowne postępowanie było prowadzone z zachowaniem wszelkich zasad ogólnych wskazanych w K.p.a., w szczególności zasady praworządności, zaufania do władzy publicznej oraz czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu.

W związku z powyższym, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a.