Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane także jako Kolegium) uchyliło postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego wycofania z ruchu pojazdu marki U. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że pan J. B. (dalej powoływany także jako skarżący) wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o czasowe wycofanie z ruchu ciągnika rolniczego marki U. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, Starosta S. wskazał na brak przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, bowiem przepis art. 78a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., dalej powoływana jako u.p.r.d.) nie pozwala na czasowe wyrejestrowanie pojazdów sklasyfikowanych jako ciągnik rolniczy.
W złożonym zażaleniu, skarżący zarzucił wydanemu postanowieniu naruszenie art. 78a u.p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 9 K.p.a poprzez nieudzielenie informacji o prawach przysługujących właścicielowi ciągnika rolniczego.
We wskazanym na wstępie postanowieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uwzględniając zażalenie skarżącego uchyliło postanowienie Starosty S. z dnia [...] marca 2022 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że wykładnia art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane w sytuacji zaistnienia dwóch niezależnych przesłanek. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną i druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zdaniem Kolegium, z art. 78a ust. 1 u.p.r.d. wynika podstawa prawna do wydania decyzji o czasowym wyrejestrowaniu pojazdu z ruchu jak i odmowie czasowego wyrejestrowania. Oznacza to, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu dalsze ustępy art. 78a u.p.r.d. określają przesłanki, od spełnienia których zależy treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem właściciela pojazdu o czasowe wyrejestrowanie pojazdu z ruchu.
W takich okolicznościach, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do podjęcia zaskarżonego postanowienia, a zatem należało je uchylić, a postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 § 1 K.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Na powyższe postanowienie, w części umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji, skargę do sądu administracyjnego wywiódł skarżący, zarzucając:
- - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, polegający na uznaniu, że przedmiotem postępowania przed tymże organem był wniosek o odmowę wszczęcia postępowania, gdy przedmiotem był wniosek w sprawie czasowego wycofania z ruchu pojazdu;
- - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez błędne jego zastosowania, albowiem prawidłowo – w przypadku postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania – uwzględniając zażalenie organ odwoławczy ogranicza się do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, gdyż nadal w obrocie prawnym, w organie pierwszej instancji, pozostaje podanie do rozpatrzenia (przedmiot sprawy), co uniemożliwia wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części, skierowania sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazało że art. 138 K.p.a. określający zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, obowiązujący także w sprawach rozpatrywania zażaleń (art. 144 K.p.a.) nie przewiduje możliwości tzw. prostego uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie brak umorzenia postępowania w sprawie proceduralnej odmowy wszczęcia postępowania służy obiektywnie interesom skarżącego, bowiem inaczej nie byłoby przeszkód, aby podobne postanowienie odmowne wydać z powołaniem się na inne okoliczności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że mimo wniosku skarżącego o przeprowadzenie rozprawy, sąd zdecydował się, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 359 ze zm.) rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, z uwagi, że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, zaś zarzuty podniesione w skardze okazały się uzasadnione.
Zdaniem sądu, analiza zaskarżonego postanowienia nie precyzuje ani w treści jego sentencji, ani w treści jego uzasadnienia jakiego postępowania dotyczy rozstrzygnięcie o umorzeniu. Co prawda w uzasadnieniu tegoż postanowienia znajduje się sformułowanie, że postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, jednakże sentencja postanowienia odnosi się ogólnie do postępowania przed organem pierwszej instancji. Zatem istotnie można twierdzić - jak to podnosi w skardze skarżący - że umorzenie to dotyczy postępowania w sprawie czasowego wyrejestrowania pojazdu, co oczywiście narusza przepisy proceduralne. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że chociaż organ w odpowiedzi na skargę dokonał wykładni zaskarżonego postanowienia, wskazując że wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie miał oczywiście na myśli umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w zakresie dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania, ale czynność ta nie może sanować błędu w zaskarżonym postanowieniu.
Przy ocenie legalności aktu administracyjnego dla sądu administracyjnego ważna jest treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, treść uzasadnienia, powołana podstawa prawna oraz treść innych elementów składowych aktu a nie wyjaśnienia organu co do tego, jak powinien być dany akt rozumiany (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 244/88 opubl. Problemy Praworządności 1988, Nr 11). Sąd administracyjny sprawując bowiem kontrolę zgodności z prawem decyzji i innych aktów administracyjnych ocenia nie intencje czy zamiar organu towarzyszące załatwieniu sprawy, ale ich zrealizowanie w konkretnym akcie procesowym zgodnie z wymaganiami prawa materialnego i procesowego.
W związku z powyższym pozostawienie w przedmiotowym postanowieniu zapisu o umorzeniu postępowania może istotnie wprowadzać w błąd i sugerować, że odnosi się ono do całości postępowania administracyjnego, a to narusza już przepisy art. 105 i 144 K.p.a.
Zgodnie z art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 K.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. W szczególności w sytuacji, w której organ odwoławczy uznaje, że nie było podstaw do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia, a przepisy nie przewidują wydania postanowienia "negatywnego" w stosunku do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. II OSK 2518/15).
Należy tym samym stwierdzić, że w sprawie, gdzie postanowieniem organ pierwszej instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, stwierdzenie przez organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie, że nie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 K.p.a. uprawniała organ odwoławczy jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie, w tym przypadku postępowanie w sprawie czasowego wyrejestrowania pojazdu.
W tych warunkach sąd uznał, że zawierając w treści zaskarżonego postanowienia wypowiedź dotyczącą umorzenia postępowania Kolegium nie tylko wadliwie nie sprecyzował jakiego postępowania to umorzenie dotyczyło, ale całkowicie zbędnie orzekł w ogóle o owym umorzeniu. Jeśli bowiem nawet przyjąć, że odnosiło się ono do postępowania organu pierwszej instancji w kwestii odmowy wszczęcia postępowania, to poprzez samo uchylenie wydanego w tej materii postanowienia, organ wyeliminował je z obrotu prawnego i w związku z tym nie toczyło się już postępowanie, którego miało dotyczyć umorzenie.
Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł o uchyleniu postanowienia w zaskarżonej części, tj. dotyczącej umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.