Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku J. A. i K. A. – Prezydent Miasta B. (działający z jego upoważnienia zastępca naczelnika wydziału) decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...].03.2004 r. ustalił warunki zabudowy inwestycji w postaci budowy stacji tankowania samochodów gazem propan-butan (LPG), tj. budynku obsługi, dwóch naziemnych zbiorników gazu, dystrybutora gazu, murów ognioodpornych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w B. – na okres tymczasowy, tj. do czasu trwania umowy dzierżawy gruntu. Inwestycja została zlokalizowana w całości w pasie drogowym ulicy R., w narożniku ze skrzyżowaniem z ulicą K. [...].
W uzasadnieniu wskazano, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, stąd zachodziły podstawy do wydania decyzji. Powołano się na analizę obszaru zainteresowania przeprowadzoną przez specjalistę z zakresu planowania przestrzennego oraz na uzgodnienia z inspektorem sanitarnym, wydziałem ochrony środowiska, wojewodą i marszałkiem województwa. Wskazano fakt odstąpienia od formalnych uzgodnień z zarządcą drogi i organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych – bowiem funkcję organu uzgadniającego pełnił organ wydający sporną decyzję.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy już w toku postępowania protestowali przeciwko lokalizacji przedmiotowej stacji paliw.
Zarzucili:
- - usytuowanie inwestycji w pasie drogowym, co narusza wymagane odległości,
- - brak odniesienia do wpływu inwestycji na organizację ruchu drogowego,
- - usytuowanie zbiorników na paliwo na terenie bez zagłębień i przewiewnym,
- - brak określenia wiążącego terminu funkcjonowania obiektu,
- - nieuwzględnienie opinii mieszkańców, którzy w czynie społecznym wybudowali parking,
- - nieuwzględnienie zagrożenia terrorystycznego.
Domagali się odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej stacji tankowania paliw (LPG).
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].06.2004 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podano wymogi, jakie muszą być spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy:
"1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
- 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."
Skonstatowano, iż w przedmiotowej sprawie wszystkie warunki zostały spełnione. Zdaniem SKO teren objęty wnioskiem poza funkcją mieszkaniową posiada również funkcję komunikacyjną, jako położony w pasie drogowym. Wskazano, że podnoszone w odwołaniu wymagania, jakie inwestycja musi spełniać zgodnie z warunkami technicznymi, będą wymagane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, nie zaś w obecnym postępowaniu. Powołano się na zabezpieczenie w decyzji organu pierwszej instancji uzasadnionej ochrony interesów osób trzecich.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli: J. J., I. B., B. C., A. R., A. P., S. Z., L. Z. i T. S. Oprócz skargi J. J. – pozostałe skargi zostały prawomocnie odrzucone, dlatego rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu podlegała jedynie skarga J. J. Skarga zawiera następujące zarzuty:
- - naruszenie prawa – art. 7, 8, 9 kpa,
- - nieuwzględnienie aktualnych w dacie orzekania przez SKO przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 39 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy traktujących o zgodzie zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym,
- - pominięcie wymogu uzyskania zgody zarządcy drogi (Miejskiego Zarządu Dróg w B.),
- - określenie przedmiotu decyzji jako "stacji tankowania gazu.." a nie "tymczasowej stacji tankowania",
- - sprzeczność decyzji z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Odpowiadając na skargę SKO w B. postulowało jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazano uwzględnienie aktualnego stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania (po nowelizacji ustawy o drogach publicznych). Wyjaśniono, że zarządcą wszystkich dróg w miastach na prawach powiatu (oprócz autostrad i dróg ekspresowych) jest prezydent miasta, a nie, jak dowodzi skarga – MZD.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, chociaż nie z przyczyn wyartykułowanych w skardze.
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie był związany granicami skargi badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, iż zamierzeniem inwestycyjnym była budowa stacji tankowania samochodów gazem propan-butan (LPG), czyli stacji paliw. Organom orzekającym w sprawie umknęła istotna dla rozstrzygnięcia treść § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zmianami). Przepis ten stanowi wprost, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu baz i stacji paliw oraz rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy naftowej i produktów naftowych, wymagają sporządzenia ocen ich oddziaływania na środowisko.
Pod pojęciem "stacji paliw", zgodnie z § 2 pkt 2 cyt. Rozporządzenia, rozumie się zespół obiektów budowlanych, stałych lub tymczasowych przeznaczonych do magazynowania lub dystrybucji silnikowych paliw płynnych, olejów i smarów oraz gazu płynnego. Sporna inwestycja jako dotycząca budowy stacji paliw LPG z dwoma zbiornikami na gaz płynny propan-butan, dystrybutorem, budynkiem socjalnym, murem ognioodpornym mieści się w pojęciu "stacji paliw" w rozumieniu wskazanego rozporządzenia. Tym samym przyjąć należało, iż z mocy przepisu szczególnego zawartego w rozporządzeniu wykonawczym dotyczącym warunków technicznych, jakim winny odpowiadać między innymi stacje paliw gazu płynnego, istnieje – na etapie ustalania warunków zabudowy dla takich inwestycji – konieczność sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stąd, zdaniem Sądu, bezprzedmiotowe było prowadzenie w sprawie postępowania, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska tj. mającego na celu ustalenie obowiązku sporządzania raportu, gdyż wymóg jego sporządzenia wynikał z przepisu szczególnego. Skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30.09.2004 r. w sprawie II SA/Bk 381/04.
Wobec jednoznacznego brzmienia § 6 pkt 1 powołanego rozporządzenia – organ administracyjny pierwszej instancji winien był zobowiązać inwestora do przedłożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i był to wymóg bezwzględny. Natomiast bezzasadnie uruchomiono procedurę z art. 51 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W braku wymaganej oceny wpływu planowanej stacji paliw na środowisko – nie może się ostać, jako naruszająca prawo, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Przepis art. 135 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalał także na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, a także postanowień: Prezydenta Miasta B. z dnia [...].01.2004 r. ustalającego brak konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko spornej inwestycji i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...].12.2003 r. w tym samym przedmiocie. Jak wyżej wskazano – obowiązek sporządzenia raportu wynikał z przepisów szczególnych (lex specialis), tj. rozporządzenia z dnia 20.09.2000r., stąd postanowienia o braku potrzeby sporządzenia raportu naruszały prawo.
Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi, to jako zasadny należało uznać jedynie zarzut odnoszący się do sposobu określenia "tymczasowości" spornej stacji paliw. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organy orzekające w sprawie uważają, że określenie "ustala warunki zabudowy... dla inwestycji polegającej na budowie stacji tankowania samochodów... – na okres tymczasowy (do czasu trwania umowy dzierżawy z właścicielem terenu)" oznacza tymczasowy charakter inwestycji. Jest to błędna interpretacja. Definicję "tymczasowego obiektu budowlanego" zawiera art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane z dnia 07.07.1994 r. (Dz. U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że przez to pojęcie należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem.
Stacja paliw auto-gazu ze swojej istoty nie jest obiektem tymczasowym, a typowym obiektem budowlanym – budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (vide: wyrok NSA z dnia 12.04.2000 r. w spr. IV SA 234/98). Obiektem tymczasowym mogłaby być z woli inwestora wówczas, gdyby miała być przeznaczona do czasowego użytkowania (w okresie określonym w art. 3 pkt 5) i spełniała pozostałe wymogi definicji. W sprawie niniejszej nie wynika z akt sprawy, by J. A. i K. A. wnosili o ustalenie warunków zabudowy dla tymczasowego obiektu budowlanego, by ich zamiarem było funkcjonowanie spornej inwestycji w jakimś określonym czasie. Po wtóre, nawet gdyby wniosek obejmował tymczasowy obiekt budowlany, to okres czasowego użytkowania nie może być tak określony, jak uczyniono to w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].03.2004 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Zawarcie w decyzji sformułowania "ustala warunki zabudowy... na okres tymczasowy do czasu trwania umowy dzierżawy z właścicielem terenu" – nie pozwala na ocenę, na jaki okres czasu z woli organu została przewidziana inwestycja i w rzeczy samej decyzja przenosi określenie tego czasokresu na strony umowy dzierżawy gruntu, poprzez stosunek cywilnoprawny.
Jest to niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym i w tym zakresie skargę należało ocenić jako uzasadnioną. Natomiast błędna pozostaje ocena skarżących co do relacji ustawy o drogach publicznych z dnia 14.11.2003 r. (Dz. U. nr 200, poz. 1953) z rozstrzygnięciem przez organy administracyjne w sprawie niniejszej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało ustawę w prawidłowym brzmieniu – aktualnym na datę orzekania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Prawidłowa pozostaje ocena, co do zaliczenia stacji paliw służącej do tankowania samochodów – do obiektów związanych z potrzebami ruchu drogowego, tym samym takich, których budowa w pasie drogowym jest dopuszczalna. Konsekwencją tej oceny pozostaje brak podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Postępowanie zaś z art. 40 (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego) dotyczy późniejszego etapu procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę). Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę jest zobowiązany dołączyć m.in. wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia (art. 33 ust. 2 prawa budowlanego).
Błędnie też uważa skarżący za zarządcę spornej drogi Miejski Zarząd Dróg w B. Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W przedmiocie uzgodnień w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organu orzekającego w sprawie z tożsamym organem uzgadniającym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 09.04.2001 r. sygn. akt OPK 26/00 (ONSA 4/2001/153) – nie widząc formalnego obowiązku (w drodze postanowienia) uzgodnienia z tożsamym organem. Tryb postępowania przewidzianego w art. 106 kpa przewidziany jest, jak wynika wprost z § 1 tego artykułu, przy współdziałaniu dwóch różnych organów. Ustalenia, poczynione przez prezydenta miasta jako zarządcy drogi, nie przybierając postaci postanowienia uzgadniającego, stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia organu I instancji.
Zatem w sprawie niniejszej nie było konieczne formalne uzgodnienie Prezydenta Miasta B. jako organu decyzyjnego ustalającego warunki zabudowy z Prezydentem Miasta B. jako zarządcą drogi. Wydanie zaś decyzji z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – jak wyżej wskazano – w sprawie niniejszej nie wchodziło w grę. Dlatego zarzuty skargi w przeważającej części należało ocenić jako bezzasadne.
Na skutek niniejszego wyroku organ I instancji podejmie od początku czynności związane z rozpoznaniem wniosku J. A. i K. A., których wezwie do przedłożenia raportu oddziaływania spornej stacji paliw na środowisko. Dalsze czynności oraz wynik merytoryczny będą zależały od tej oceny. Pamiętać należy o prawidłowym ustaleniu kręgu stron postępowania oraz obowiązkach wynikających z art. 10 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji i dwóch postanowień (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uchylenia było orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o obciążeniu organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).