Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 17 kpa, w oparciu o przepisy art. 59 ust.1, art. 61 ust/1, art. 63 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce o nr ewid. [...] położonej w K., gm. S. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 15 stycznia 2010 r. M. T. zwrócił się do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na działce o nr ewid.[...], położonej w K., gm. S. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli G. i S. M.– właściciele sąsiedniej nieruchomości, podnosząc, że planowana inwestycja ma być zrealizowana częściowo na ich gruncie, nie są zachowane wymagane odległości między budynkami, a ponadto podwyższenie budynku inwestora o jedną kondygnację ograniczy dostęp naturalnego oświetlenia do wnętrze mieszkalnych. Skarżący wyrazili również obaw, że wskutek zrealizowania planowanej inwestycji spadnie wartość ich nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i formalnym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, sporządzono wymaganą prawem analizę w formie pisemnej i graficznej, uzyskano wymagane prawem uzgodnienia projektu decyzji przez Marszałka Województwa P. w zakresie melioracji wodnych, przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych przy drodze wojewódzkiej i w zakresie obsługi komunikacyjnej, oraz przez Starostę S. w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje automatycznie prawa do budowy obiektu w ściśle określonym miejscu na działce, na której planowana jest inwestycja. W celu kontynuowania inwestycji niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, a to zostanie wydane wówczas, gdy inwestor przedstawi konkretny projekt z dokładną lokalizacją inwestycji. Dalej Kolegium wyjaśniło, że odległość projektowanej zabudowy od granic działek sąsiednich na warunkach określonych w §12 ust.1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została, wbrew twierdzeniom strony odwołującej się, uwzględniona przez organ I instancji poprzez nakaz stosowania się do wskazanego rozporządzenia. Końcowo odnosząc się do kwestii zacieniania i przysłaniania organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty w tym przedmiocie odwołujący będą mogli skutecznie podnosić dopiero na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli państwo G. i S. M., podnosząc, że godzi ona w ich osobisty i majątkowy interes. W ocenie skarżących organy administracyjne obu instancji nie uwzględniły w prowadzonym postępowaniu odległości, jakie muszą być zachowane między budynkami, ograniczenia dostępu naturalnego oświetlenia do wnętrz ich mieszkania oraz spadku wartości ich nieruchomości, jaki spowoduje realizacja planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwsza z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Stąd też, jak słusznie zauważa SKO w odpowiedzi na skargę, podnoszona przez skarżących kwestia własności gruntu wskazywanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji, nie ma w tym postępowaniu żadnego znaczenia. Także kwestie związane ze spadkiem wartości nieruchomości skarżących nie mogą być na tym etapie postępowania rozpatrywane, albowiem jest to zdarzenie przyszłe i niepewne.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wskazana wyżej regulacja prawna i sam charakter decyzji w sprawie warunków zabudowy przesądzają o zakresie kontroli zgodności z prawem takiej decyzji, do której to kontroli upoważniony i zobowiązany jest sąd administracyjny. Decyzja o warunkach zabudowy jest, zatem zgodna z prawem zawsze wtedy, gdy nie narusza w/w przepisów, niezależnie od tego, czy narusza interesy prawne poszczególnych podmiotów i czy podmioty te mogą mieć zastrzeżenia do parametrów konkretnej inwestycji, wynikające z przepisów budowlanych. Zastrzeżenia takie będą mogły one zgłaszać w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ich podnoszenie w fazie postępowania w sprawie warunków zabudowy jest przedwczesne. Sąd, kontrolując decyzję w sprawie warunków zabudowy, nie bierze, więc pod uwagę takiej argumentacji (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 lipca 2010r. II SA/Kr 205/10, dostępnym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla opisanej na wstępie - inwestycji spełnia wszystkie wymogi, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Przede wszystkim organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Załączniki do decyzji wskazują, bowiem na istnienie działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (nr [...], [...],[...] i in.), zabudowanych w sposób umożliwiający kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Teren objęty granicami planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (wojewódzkiej), a uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla podjęcia inwestycji. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, albowiem załączona do decyzji analiza urbanistyczno – architektoniczna jest zgodna z przepisami tego rozporządzenia.
Prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego i ustalono szczegółowe parametry inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Uzyskano też wymagane prawem uzgodnienia projektu decyzji przez Marszałka Województwa P. w zakresie melioracji wodnych, przez P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych przy drodze wojewódzkiej i w zakresie obsługi komunikacyjnej, oraz przez Starostę S. w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, uwzględnia też kwestię zachowania minimalnych odległości między budynkami oraz zagadnienie przysłaniania. W pkt 7 tej decyzji zatytułowanym "Ustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich", organ I instancji wprowadził, bowiem nakaz projektowania inwestycji oraz jej realizacji w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów skargi, podzielić należy stanowisko Kolegium, że kwestia nasłonecznienia pomieszczeń w budynku skarżących może być rozpatrzona dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.
W opisanej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, również Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.