Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. N. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. S. od dnia [...] października 2018 r.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta S. uchylił A. N. prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. S. od dnia 1 października 2018 r., gdyż z dokumentacji będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji wynikało, że odwołująca się od [...] września 2018 r. nie zamieszkuje z córką N. S., która znajduje się pod opieką i na utrzymaniu dziadków.
Strona nie zgadzając się z treścią decyzji wniosła od niej odwołanie 9 marca 2022 r., opisując swoją sytuację rodzinną. W wyniku rozpoznania tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] (doręczoną stronie [...] kwietnia 2022 r.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta, uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami.
W dniu [...] maja 2022 r., do siedziby Kolegium wpłynęło kolejne pismo A. N. zatytułowane odwołanie - od wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...]. W piśmie tym strona przedstawiała stan faktyczny sprawy oraz wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a także zobrazowała swoje stosunki rodzinne wskazując, że rodzice ojca jej dziecka chcą zniszczyć jej życie, stawiając ją w najgorszym świetle przed państwem. Do odwołania strona dołączyła kserokopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania w innej sprawie - nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na N. S. za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. N. uznając, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności jest obowiązany do sprawdzenia wymogów formalnych odwołania, w tym przesłanki przedmiotowe i podmiotowe.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że podanie strony z [...] maja 2022 r. w niniejszym postępowaniu stanowi kolejne odwołanie od tej samej decyzji. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja tut. Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S.. Oznacza to, że odwołanie A. N. z dnia [...] maja 2022 r. stanowi kolejne odwołanie od tej samej decyzji, już zaskarżonej rozpatrzonym odwołaniem, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powagi rzeczy osądzonej niedopuszczalnym było ponowne rozpoznanie odwołania od decyzji, która była już przedmiotem postępowania odwoławczego i co do której wydana została już ostateczna (niewzruszona w nadzwyczajnym trybie decyzja administracyjna). Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tut. Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, którą odwołująca się kwestionuje po raz kolejny, mając na względzie brak możliwości zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na marginesie także wskazało, iż dołączona do odwołania z [...] maja 2022 r. kserokopia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na N. S. za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2022 r., dotyczy odrębnego postępowania, które Prezydent zakończył decyzją z dnia [...] maja 2022 r., a strona wniosła od niej odwołanie, które jest procedowane w odrębnym postępowaniu przed tut. organem.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła A. N., wskazując, że nie zgadza się z postanowieniem SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], ponieważ jej pismo z [...] maja 2022 r. było skargą do sądu na decyzję Kolegium. Podkreśliła, że zgodnie z zawartym poleceniem złożyła pismo w Kolegium, nie wiedząc, że trzeba je zaadresować do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie postanowienia i przesłanie skargi do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że literalne brzmienie pisma skarżącej wskazywało na jej niezadowolenie z decyzji organu I instancji, a zatem Kolegium nie miało wątpliwości, że należało je potraktować jako ponowne odwołania od decyzji Prezydenta i stwierdzić jego niedopuszczalność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] czerwca 2022r. nr [...], w którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. N. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. S. od dnia 1 października 2018 r. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346).
Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia.
W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego organy zobligowane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz należytego i wyczerpującego informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu przez organy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem z naruszeniem art. 134 zd. 1 k.p.a. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.), a także z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia charakteru pisma złożonego przez skarżącą do Kolegium w dniu [...] maja 2022 r.
Bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta S. uchylił A. N. prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego na N. S. od dnia 1 października 2018 r., zaś skarżąca w dniu [...] marca 2022 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] (doręczoną stronie [...] kwietnia 2022 r. k. 52-51 akt admin.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodnie z zawartym pouczeniem w decyzji, skarżąca w terminie 30 dni mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego.
W dniu [...] maja 2022 r., do siedziby Kolegium wpłynęło kolejne pismo A. N. zatytułowane odwołanie - od wyżej wskazanej decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...]. W piśmie tym strona przedstawiała stan faktyczny sprawy oraz przede wszystkim wyraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Do odwołania strona dołączyła kserokopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania w innej sprawie - nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wypłaconego na N. S. za okres od 1 października 2018 r. do 31 stycznia 2022 r.
Kierując się zatem literalnym brzmieniem pisma z dnia [...] maja 2022 r., zatytułowanym odwołanie oraz kwestionowaniem decyzji organu I instancji, Kolegium stwierdziło zaskarżonym postanowieniem jego niedopuszczalność, uznając, że jest to drugie, ponowne odwołanie. Umknęło jednakże organowi, że pismo z dnia [...] maja 2022 r. wpłynęło w terminie do wniesienia skargi na decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], która formalnie rozstrzygała o losie decyzji organu I instancji, co powinno skłonić organ co najmniej do wyjaśnienia tej kwestii (wezwania skarżącej do wskazania, czy pismo to jest ponownym odwołaniem czy też skargą do sądu administracyjnego). Sama nazwa pisma "odwołanie" nie może bowiem przesądzać o jego charakteru, w sytuacji gdy pismo to składane jest w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, gdy odwołująca działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczności te nota bene skarżąca sama wyjaśniła w skardze skierowanej do sądu, podnosząc, że chodziło jej o wniesienie skargi na decyzję SKO.
Kierując się w/w zasadami, obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego wniesionego do niego pisma, przy czym organ winien uwzględnić intencję strony, a nie tylko literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 332/11; NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 674/15 czy WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 685/19, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje bowiem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09; z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05, dostępne j.w.). Zasady te szczególnie rygorystycznie muszą być przestrzegane w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne, które nie mają pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych.
Zdaniem Sądu, sposób procedowania Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zasługuje zatem na akceptację, gdyż organ wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie i przedwcześnie uznał, że skarżąca ponownie wniosła odwołanie. Wskazać bowiem należy, że wbrew ciążącemu na organie obowiązku, nie rozważył należycie charakteru wniesionego przez skarżącą pisma z dnia [...] maja 2022 r. i pominął okoliczności w jakich zostało ono złożone (w terminie do wniesienia skargi). Uwagi te są o tyle istotne, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym działa samodzielnie, w tym osobiście sporządzała wszystkie pisma, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (skarga do sądu również wniesiona samodzielnie). Niewątpliwie skarżąca nie będąc prawnikiem, mogła nie znać przepisów prawa, zaś w przypadku braku pisemnego wezwania organu, co do charakteru pisma i dopuszczalnego sposobu działania, mogła mieć problem w wyrażeniu swoich intencji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą, jako wydane z naruszeniem art. 134 zd. 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ powinien potraktować pismo skarżącej z dnia [...] maja 2022 r. jako skargę na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2022 r. (wprost intencja ta została wyrażona przez skarżącą w skardze wniesionej w niniejszej sprawie) i przekazać ją do sądu administracyjnego.
Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sprawa jest wolna od opłat sądowych, a zatem nie zaistniała potrzeba zasądzania kosztów postępowania na rzecz skarżącej.