Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności:
Skarżący J.M. w dniu [...] marca 2004r. złożył w Urzędzie Miejskim w Z. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z dnia [...] maja 2004r. (nr [...]) odmówił J.M. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na uniemożliwienie ustalenia faktycznie użytkowanej przez niego powierzchni domu.
Z decyzją tą nie zgodził się J.M. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., prosząc o jej uchylenie i przyznanie mu dodatku mieszkaniowego zgodnie z wnioskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] czerwca 2004r. orzekło o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Z. Kolegium przyznało rację skarżącemu, iż w tym konkretnym przypadku nieuzasadnionym było żądanie dokonania obmiaru lokalu mieszkalnego w celu ustalenia faktycznie zajmowanej przez stronę powierzchni lokalu, albowiem ta okoliczność wynikała ze zgromadzonych dowodów w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nadto kolegium stwierdziło, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie był właściwym organem do załatwienia sprawy, ponieważ Rada Miejska w Z. nie mogła go skutecznie umocować do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw określonych w ustawie z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie mieści się tez w grupie osób wymienionych w art. 39 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, a zatem nie mógł być upoważniony przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydawania decyzji w imieniu wójta. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 kpa.
W skardze na te decyzję wniesionej do sądu administracyjnego przez J.M. został zamieszczony wniosek o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 138 kpa, który nie daje organowi odwoławczemu uprawnień do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez inny organ. Skarżący wniósł też o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.
Samorządowe kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu. Istotnie bowiem w sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji kasacyjnej. Przepis powyższy jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wtedy, gdy postępowanie wyjaśniające sprawę prowadzone przed właściwym organem I instancji, bądź w ogóle nie zostało przeprowadzone, bądź zostało przeprowadzone w sposób niepełny, nie dający się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być przy tym podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji podjętej w I instancji (niż opisane w art. 138 § 2 kpa) nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa.
W sprawie niniejszej u podstaw decyzji kasacyjnej nie legła zaś potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) – wytycznych w tym zakresie organ II instancji nie wydał - ale dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie w pierwszej instancji przepisów o właściwości organu. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że naruszenie przepisów o właściwości organu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, skutkującą nieważnością decyzji wydanej z taką wadą (vide: art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Wyeliminowanie tak wadliwej decyzji wymagało zaś bądź wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej (a po stwierdzeniu nieważności decyzji umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego), bądź mogło nastąpić poprzez uchylenie w trybie odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej i jednoczesne umorzenie postępowania
I instancji. (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2005 – str. 608). Myli się kolegium twierdząc, że na przeszkodzie w wytknięciu organowi I instancji faktu dopuszczenia do wydania decyzji dotkniętej nieważnością, legło to, że sankcje nieważności z art. 156 kpa dotyczą tylko decyzji ostatecznych. Przepis art. 156 § 1 kpa mówi bowiem o stwierdzeniu nieważności każdej decyzji dotkniętej wadą wymienioną w punkcie 1 – 7, nie ograniczając zakresu przedmiotowego instytucji wyłącznie do decyzji ostatecznych jak to czyni art. 154, 155 czy 161 kpa. Rzecz w tym jedynie, że w trybie odwoławczym wytknięcie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej może wystąpić wyłącznie poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i stosowaną zmianą rozstrzygnięcia bądź poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania I instancji.
Dostrzeżenie rażącego naruszenia w sprawie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa czyniło koniecznym stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji tego organu stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Jednocześnie Sąd uznał za konieczne objęcie swoim rozstrzygnięciem również dotkniętą wadą nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Na powyższe pozwalał Sądowi przepis art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zalecający sądowi stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż decyzji w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego nie mógł wydać Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. powołujący się na upoważnienie Rady Miejskiej w Z. Przepisy o właściwości organu mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości (art. 19 kpa). Naruszenie przy wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, powoduje jej nieważność (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 27 marca 2002 r. sygn. III RN 225/01).
Z art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późniejszymi zmianami) wynika, że dodatek mieszkaniowy przyznaje (na wniosek osoby uprawnionej) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który to organ – jak stanowi dodany ustawą z 8 października 2004 r. zmieniającą ustawę o dodatkach mieszkaniowych przepis art. 7 "a" – może upoważniać inną osobę do wydania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje – póki co – możliwości przekazania przez radę gminy (miasta) kompetencji do załatwienia sprawy dotyczącej dodatku mieszkaniowego dla kierowników ośrodków pomocy społecznej. Rada Miejska Z. – jak słusznie zauważyło kolegium – nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia sprawy dodatków mieszkaniowych, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie zawiera przepisu analogicznego do treści art. 110 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej czy art. 20 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Kierownicy Ośrodków Pomocy Społecznych mogą być upoważnieniu do załatwienia tylko tych grup spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, które mogą być im zlecone na podstawie przepisów ustawowych.
Dostrzegając nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej z przyczyny ujętej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa i kierując się treścią art. 135 i 145 § 1 pkt 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł również o stwierdzeniu nieważności wydanej w I instancji decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o niemożności wykonania decyzji objętych wyrokiem do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się w sprawie koszt przejazdu strony do sądu w kwocie 34,20 złotych (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Jednocześnie z uwagi na reprezentowanie skarżącego przed sądem przez ustanowionego z urzędu adwokata, który wniósł o przyznanie wynagrodzenia za wykonane na zasadzie prawa pomocy za zastępstwo prawne strony, orzeczono o powyższym na mocy art. 210 § 1 w zw. z art. 200 i art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stawkę wynagrodzenia adwokata podwyższono o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 27.10.2005r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.