Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21.IV.2004 r. M. C. wystąpił do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów. Przedmiotem wniosku są dwie działki położone w obrębie gruntów wsi K. stanowiące łąki i pastwiska niskich klas, oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni 24, 03 ha.
Decyzją z dnia [...].V.2004 r. Wójt Gminy G. umorzył postępowanie wszczęte wymienionym wyżej wnioskiem. W motywach tej decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zgodnie z art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.Ust. Nr 80, poz. 717) nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zalesieniu gruntów. Z analizy art. 61 wymienionej ustawy wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć jedynie inwestycji budowlanych, co potwierdza również interpretacja przepisów dokonana przez Ministerstwo Infrastruktury na wskazanej stronie internetowej.
Od decyzji Wójta Gminy w G. M. C. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zarzucił w nim obrazę przepisów ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 14 ust. 3 ustawy z 28.IX.1991 r. o lasach (Dz.Ust. z 2000 r., Nr 56, poz. 679 z późn. zm.) przez uznanie, iż dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na zalesieniu gruntów rolnych nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zarzucił również obrazę art. 105 § 1 kpa przez nieuzasadnione uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. We wniosku zawartym w odwołaniu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...].VI.2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż zarówno z przepisów art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.VIII.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Ust. Nr 164, poz. 1588) – które to przepisy szczegółowo określają treść wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – wynika, że decyzję o zabudowie można wydać tylko dla inwestycji budowlanej. Ponieważ zalesienie gruntów nie jest taką inwestycją organ nie mógł uwzględnić wniosku strony, co uzasadniało umorzenie postępowania.
Na decyzję SKO w Ł. z dnia [...].VI.2004 r. M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Podobnie jak w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 52 ust. 2, 59 ust. 2 i 64 a także art. 14 ust. 3 ustawy z 28.IX.1991 r. o lasach i art. 105 § 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy dodatkowo stwierdził, iż "pojęcie zalesienia gruntów rolnych nie mieści się w pojęciu zmiana zagospodarowania terenu. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w ustawie o lasach wydaje się wówczas, gdy przy okazji budowy obiektów budowlanych zachodzi potrzeba nasadzenia drzew".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Obowiązująca obecnie ustawa z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.Ust. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiera w art. 6 ust. 2 pkt 1 zasadę, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z niej, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu określają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pod tą zbiorczą nazwą są określone dwa rodzaje decyzji: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 – 58 ustawy) i o warunkach zabudowy (art. 59 – 67 ustawy). Użycie przez ustawodawcę pojęcia "warunki zabudowy" nie wskazuje jednak, iż chodzi tu wyłącznie o sposób zagospodarowania przez realizację inwestycji budowlanej.
Decyzja o warunkach zabudowy wchodzi do zbiorczego pojęcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zmiany te wiążą się niewątpliwie z procesem budowlanym i to zarówno wówczas, gdy na pewne czynności jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również wówczas, gdy takie pozwolenie nie jest konieczne. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy, stanowiący iż ust. 1 tego artykułu stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę (z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie), nie ogranicza jednak sposobu zagospodarowania do inwestycji budowlanych, chociaż nie wymagających pozwolenia na budowę.
Pozwolenia takiego nie wymaga też każda inna trwała zmiana zagospodarowania terenu, która mieści się w dyspozycji normy zawartej w art. 59 ust. 2 ustawy, a która nie jest związana z procesem budowlanym.
Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest niedookreślone i treść nadają mu organy stosujące prawo o procesie jego stosowania, przyjmując odniesienia do wiedzy pozaprawnej.
Ogólna, omówiona wyżej regulacja prawna jest uzupełniona przepisem szczególnym art. 14 ust 3 ustawy z dnia 28.IX.1991 r. o lasach (Dz.Ust. z 2000 r., Nr 56, poz. 679). Stanowi on, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo dokonania zmiany tej ustawy dokonanej art. 74 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis ten nie został zmieniony. Zmiana wprowadzona ostatnio podanym przepisem "poszerza możliwości przeznaczania gruntów do zalesiania, które dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (cytat z "Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Becka z 2004 r., str. 550). Brak jest też podstaw do przyjęcia wniosku z odpowiedzi na skargę, iż art. 14 ust. 3 ustawy o lasach ma zastosowanie tylko wówczas, gdy zalesienie terenu jest czymś wtórnym lub dodatkowym przy budowlanym sposobie zagospodarowania nieruchomości. Taka wykładnia tego przepisu nie znajduje żadnego oparcia.
Za trafnością skarżonej decyzji nie przemawiają też argumenty z przepisów określających wymagania wniosku o wydanie decyzji o zabudowie. Odpowiednie stosowanie przepisu o wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do wniosku o wydanie decyzji o zabudowie (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy) nakazuje modyfikację tego wniosku adekwatnie do zamierzonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Tak zmodyfikowany wniosek wszczął też niniejsze postępowanie. Należy zauważyć, że w niektórych gminach organy nie miały wątpliwości co do możliwości wydania żądanej decyzji, o czym świadczą złożone na rozprawie dowody znajdujące się na kartach 17 – 19 akt sprawy.
Powyższe wywody prowadzą więc do wniosku, że w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczone do zalesienia może określać wydana w tym celu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zaskarżona, a także poprzedzająca ją decyzja dokonały więc błędnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.Ust. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie wskazane w art. 152 tej ustawy ze względu na brak aktu administracyjnego podlegającego wykonaniu.