Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności:
Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., nakazał Nadleśnictwu K. z siedzibą w P. wymianę do 30 czerwca 2006r. pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na budynku inwentarskim- chlewie usytuowanym na działce o nr geod. [...]/2 w miejscowości S. gm. Sz.
W dniu [...] maja 2006r. Nadleśnictwo K. złożyło w organie nadzoru budowlanego wniosek z [...] maja 2006r. o zmianę tejże decyzji w oparciu o art. 154 kpa poprzez przesunięcie terminu wymiany pokrycia dachowego (eternitu) do dnia 30 listopada 2009r. wskazując, iż na wcześniejszą wymianę pokrycia dachowego nie ma środków finansowych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. organ I instancji odmówił żądanej zmiany decyzji z [...] października 2005r. Organ stwierdził, że przepis art. 154 §1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Decyzja taka nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania a nadto za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu. W tym przypadku nie występuje żadna z przesłanek umożliwiających zmianę decyzji z października 2005r. albowiem ukształtowała ona sytuację prawną strony, a za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, zaś strona winna się była liczyć z koniecznością wymiany użytych w budowie wyrobów z azbestu już od listopada 1998r., tj. od powstania obowiązku oceny obiektów zawierających azbest.
W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo K. zarzuciło organowi naruszenie art. 154 kpa poprzez uznanie, że strona decyzją z [...] października 2005r. nabyła prawa podczas, gdy decyzja ta nałożyła na stronę jedynie obowiązki oraz poprzez brak rozważenia, że po stronie nadleśnictwa istnieje ewidentnie słuszny interes w żądaniu przesunięcia terminu wymiany pokrycia dachowego, albowiem nadleśnictwo nie dysponuje własnym budżetem pozwalającym na zrealizowanie obowiązku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa jest konieczność ustalenia, że strona decyzją tą nie nabyła prawa, przy czym przez nabycie prawa należy rozumieć zarówno przyznanie adresatowi decyzji określonego uprawnienia, jak i nałożenie nań obowiązku. Decyzja z [...] października 2005r. – wbrew twierdzeniom nadleśnictwa – zawiera rozstrzygnięcie o nabyciu prawa przez nałożenie obowiązku i już z tej przyczyny nie można było jej w oparciu o art. 154 kpa zmienić. Organ podkreślił też, że o bezzwłocznej wymianie pokrycia z azbestu przesądziła w tej sprawie wykonana przez zarządcę budynku we wrześniu 2005r. ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania pokrycia dachu budynku inwentarskiego - chlewa i wynikające z tej oceny wnioski tj. końcowa punktacja ustalająca stopień pilności prac.
W skardze wywiedzionej na tę decyzję do sądu administracyjnego, Nadleśnictwo K. zarzuciło organom nadzoru budowlanego obu instancji naruszenie art. 7 i 9 kpa w zw. z art. 63§2 kpa poprzez przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy i przez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego organy winny były rozpatrzyć sprawę w aspekcie art. 155 kpa bądź poinformować stronę o konieczności właściwego sprecyzowania podstawy prawnej wniosku. Zdaniem skarżącego organ w ogóle nie rozważał przesłanki "interesu społecznego" i błędnie uznał, że za interesem strony w żądaniu zmiany decyzji nie przemawia obiektywnie istniejący brak środków finansowych związany z podporządkowaniem nadleśnictwa planom finansowym Lasów Państwowych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie generalnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2006r. zawierał oparte na art. 154 kpa, wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany prawomocnej decyzji z dnia [...] października 2005r. Jako, że organ administracji zawsze jest związany treścią wniosku strony, która to treść warunkuje sposób postępowania organu, do którego podanie wniesiono, dlatego też organ w przedmiotowej sprawie ograniczył postępowanie do wyjaśnienia stronie przesłanek zawartych w art. 154 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:
Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to zaś musiało spowodować ich uchylenie.
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – art. 6 kpa. Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. W świetle natomiast przepisu art. 7 kpa organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Nadto organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy przy tym winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek – art. 9 kpa.
Wskazane powyżej zasady postępowania administracyjnego nie były przestrzegane przez organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie.
Skarżące Nadleśnictwo K. wniosło o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2005r. w oparciu o art. 154 kpa. Organy administracji przyjmując, że są związane treścią wniosku, prowadziły postępowanie administracyjne pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 154 kpa. Ostatecznie, ustalając, że decyzja z [...] października 2005r. zawiera rozstrzygniecie o nabyciu prawa przez nałożenie obowiązku organy odmówiły jej zmiany w oparciu o treść art. 154kpa.
Organ administracyjny istotnie związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ, nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji np. żądania zmiany nazwiska na żądanie zmiany imienia. Organ administracji nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1994r., sygn. akt IISA 1111/93, pub. ONSA 1995/3/120).
W świetle powyższego wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związane były organy administracyjne, było dokonanie zmiany decyzji ostatecznej. Organy administracyjne nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany.
W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość weryfikacji decyzji prawidłowych pod względem prawnym przewidziana jest w art. 154 i w art. 155 kpa. Powyższe przepisy charakteryzują rodzaj decyzji ostatecznych, które mogą być na ich podstawie weryfikowane, poprzez odwołanie się do pojęcia praw nabytych. I tak przepis art. 154 kpa będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, natomiast przepis art. 155 kpa reguluje wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. W przypadku braku nabycia praw przesłanki wzruszenia decyzji są złagodzone – przepis art. 154 §1 kpa stanowi, że za wzruszeniem takiej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony.
Z kolei w przypadku praw nabytych (art. 155 kpa) przesłanki wzruszenia decyzji są zaostrzone, gdyż oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za wzruszeniem decyzja nie może wystąpić przesłanka negatywna w postaci zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zwartego w przepisach szczególnych a nadto weryfikacja decyzji musi być poprzedzona zgodą strony (bądź stron postępowania o ile jest tych stron więcej).
Organy administracyjne w przedmiotowej sprawie po ustaleniu, że w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] października 2005r. skarżący nabył prawo a więc, że zachodzi podstawowa przesłanka uzasadniająca modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa, powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Ograniczenie postępowania przez organy administracyjne jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę tj. z przepisu art. 154 kpa stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej.
Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji naruszyły przepisy postępowania - na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o ich uchyleniu.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku strony skarżącej zawierającego żądanie zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210§1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).