Uzasadnienie
Skarga został wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. Burmistrz Miasta A. umorzył postępowanie administracyjne ze złożonego w dniu [...] marca 2022r. przez J. G. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem L. G. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek złożony [...] marca 2022r. nie jest pierwszym złożonym przez J. G. o to samo świadczenie z tego samego tytułu. Pierwszy wniosek został złożony [...] kwietnia 2021r. Wówczas została wydana w dniu [...] maja 2021r. decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak bezpośredniego i ścisłego związku między koniecznością sprawowania opieki na ojcem a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pacy zarobkowej tj. rezygnacją z zatrudnienia. Organ uznał, że zakres opieki i natężenie czynności wykonywanych przez wnioskodawczynię nie był na tyle absorbujący i w takim rozmiarze, aby wnioskodawczyni nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia czy pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Nadto podniesiono, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni powstała w dorosłym życiu. Decyzja powyższa został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. a skarga J. G. wniesiona do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną został oddalona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 września 2021r. o sygn. II SA/Bk 581/21.
Organ podał następnie, że po wpłynięciu kolejnego wniosku, do którego dołączone zostało orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2022r. (nr [...]) zaliczające ojca skarżącej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności przy niepełnosprawności istniejącej od urodzenia z ustaleniem znacznego jej stopnia od [...] lutego 2022r., organ podjął czynności w celu ustalenia, czy uległ zmianie stan faktyczny i prawny w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał na ustalenia wywiadu środowiskowego według którego wnioskodawczyni mieszka z małoletnią córką oraz ojcem. Wnioskodawczyni nie pracuje, w przeszłości była zatrudniona przez 12 lat w zakładzie M. w S., potem przebywała na urlopie macierzyńskim w czasie którego nastąpiła likwidacja zakładu pracy. Wnioskodawczyni zarejestrowała się jako bezrobotna. Opiekowała się matką, która zmarła [...] grudnia 2020r.
Z wywiadu wynikało, że wnioskodawczyni nie była w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca. leczonego z powodu tętniczego nadciśnienia płuc, napadowego częstoskurczu, wrodzonej wady rozwojowej przegród serca i innych schorzeń płuc. Biorąc pod uwagę dane zawarte w wywiadzie organ uznał, ze stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Wnioskodawczyni robi ojcu zakupy, przygotowuje posiłki, pomaga przy codziennej rehabilitacji, kontaktuje się z lekarzem, rozpala w piecu, zakupuje opał, pomaga przy ubiorze podłącza do generatora tlenu. Nie zmienił się nadal zakres, rozmiar i natężenie opieki. Wymienione czynności są w dużej mierze czynnościami porządkowo- usługowymi. Z wywiadu wynika, ze L. G. jest w stanie samodzielnie poruszać się po mieszkaniu i wychodzić na ganek domu. Samodzielnie spożywa posiłki i dawkuje leki. Na spacery wychodzi z wnioskodawczynią.
Biorąc pod uwagę przytoczone ustalenia organ uznał, ze nie jest możliwe ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji, gdyż tożsama sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie uległy zmianie okoliczności prawne i faktyczne sprawy. Nadal nie wystąpiła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.
W odwołaniu od tej decyzji J. G. podniosła, ze decyzja jest krzywdząca. Podała, ze ojcem opiekuje się od maja 2019r.a stan zdrowia ojca stale się pogarsza i nie pozwala na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia ani pracy zarobkowej. Stwierdziła, że sytuacja finansowa i rodzinna jest bardzo trudna a rodzeństwo z uwagi na swój stan zdrowia i czekające operacje nie jest w stanie opiekować się ojcem w żadnym zakresie.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2022r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji wskazał na normatywne elementy świadczące o wystąpieniu stanu res iudicata. Następnie odnosząc te elementy do okoliczności kontrolowanej sprawy Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni nie powołała się na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza A. z [...] maja 2021r. W sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawa poprzednią. Nadal wnioskodawczyni ubiega się o prawo do tego samego świadczenia w związku z koniecznością opieki nad ojcem a stan prawny sprawy nie uległ zmianie. W obu sprawach prawo do świadczenia było rozpatrywane w oparciu o te same przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarte w art. 17 ustawy.
Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Nadal jako powód odmowy przyznania prawa do świadczenia można powołać brak związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie uległ zmianie zakres czynności opiekuńczo – pielęgnacyjnych wykonywanych wobec ojca. Wnioskodawczyni nadal wykonuje czynności dnia codziennego. Niepełnosprawny samodzielnie spożywa posiłki, chodzi po mieszkaniu (wychodzi na ganek), wykonuje toaletę, samodzielnie dozuje i przyjmuje lekarstwa. Stan zdrowia niepełnosprawnego nie uległ pogorszeniu, które spowodowałoby zwiększenie zakresu czynności opiekuńczo- higienicznych a co za tym idzie uzasadnioną niemożność podjęcia zatrudnienia nawet w niepełnym zakresie czasu pracy czy też pracy zdalnej. Z tych przyczyn konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego.
W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną J. G. podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi J. G. odniosła się do okoliczności faktycznych akcentując zakres koniecznej opieki nad ojcem oraz stwierdzając, że pozostawienie ojca bez opieki jest niemożliwe z powodu ryzyka pogorszenia wydolności oddechowej, wymagającego podania leków i tlenu na czas.. Wskazała też, że rodzeństwo z racji własnego złego stanu zdrowia nie jest w stanie opiekować się ojcem. Do skargi J. G. dołączyła trzy zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia ojca, orzeczenia o niepełnosprawności ojca oraz o niepełnosprawności rodzeństwa i członków ich rodzin.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę, J. G. podtrzymała zarzuty skargi. Powtórnie opisała sytuację życiową, w jakiej się znalazła z powodu konieczności sprawowania stałej, codziennej, nieprzerwanej opieki nad ojcem. Podkreśliła, że ojciec nie ma szans na wyleczenie a jego słaba wydolność oddechowa wymaga 15 – godzinnej tlenoterapii, nadzorowanej przez osobę trzecią. Zaakcentowała okoliczność pogarszania się stanu zdrowia ojca w stosunku do sytuacji sprzed roku.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca po raz kolejny podtrzymała zarzuty skargi wskazując, że jedyną przeszkodą w podjęciu przez nią zatrudnienia jest stan zdrowia ojca i konieczność sprawowania nad nim opieki. Córka uczęszcza do przedszkola i jej wychowanie nie wymagałoby rezygnacji z zatrudnienia. Stwierdziła przy tym, że czynności pielęgnacyjno – opiekuńcze wobec ojca są tak absorbujące, że nie byłaby w stanie łączyć opieki nad dzieckiem z opieką nad ojcem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu. Co prawda zasadniczy zarzut skargi naruszenia art. 17ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. w sprawie K 38/13, okazał się nietrafny z uwagi na brak oparcia niekorzystnej dla skarżącej decyzji o okoliczność stwierdzenia niepełnosprawności ojca skarżącej w dorosłym życiu, tym niemniej brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, nakazywał sądowi kontrolę legalności decyzji w całokształcie zastosowanych przepisów prawa.
Wbrew stanowisku organów obu instancji błędnie – zdaniem sądu – przyjęto w okolicznościach sprawy, że wystąpiła tożsamość postępowania z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego [...] marca 2022r. z postępowaniem z wniosku skarżącej o to samo świadczenie z [...] kwietnia 2021r., które to postępowanie zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2021r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co od tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Dla uznania stanu res iudicata musi wystąpić tożsamość spraw podmiotowa oraz przedmiotowa, co oznacza, że sprawa ma dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego. Kolejna sprawa musiałaby dotyczyć tych samych podmiotów, tej samej podstawy prawnej żądania, tego samego tj. niezmienionego stanu faktycznego i tej samej treści żądania.
O ile niewątpliwie kontrolowane postępowanie administracyjne było podmiotowo tożsame z postępowaniem z wniosku z [...] kwietnia 2021r., bo i wcześniej i obecnie J. G. wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem i związanej z tym rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania innej pracy zarobkowej, jak też od strony materialnoprawnej zachodziła tożsamość podstawy prawnej oceny obu wniosków, o tyle pochopna była ocena, że nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Już sama okoliczność, że do kolejnego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni dołączyła nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca L. G., nie pozwalała na automatyzm zrównania stanów faktycznych obu postępowań. W postępowaniu zapoczątkowanym wnioskiem z [...] kwietnia 2022r. stan zdrowia ojca skarżącej wynikał z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2021r. stwierdzającego trwałą niezdolność L. G. do samodzielnej egzystencji.
Do wniosku zaś z [...] marca 2022r. J. G. dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] lutego 2022r. o zaliczeniu L. G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności datującym się od [...] lutego 2022r. ze wskazaniami, że niepełnosprawny wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie, konieczności korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji oraz z konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Co prawda ustawa o świadczeniach rodzinnych od strony prawnej zrównuje skutek znacznego stopnia niepełnosprawności z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (vide: art. 3 pkt 21 ustawy), tym niemniej od strony faktycznej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazanymi wieloma wymaganiami zakresu świadczeń dla niepełnosprawnego, wykraczającymi poza stwierdzoną znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, wskazuje, że przy ocenie wniosku o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mają znaczenie nie tylko czynności czysto pielęgnacyjne, wymagające bezpośredniego kontaktu opiekuna z niepełnosprawnym ale szeroko pojęta pomoc w najprostszych czynnościach życiowych tj. organizacja, przygotowanie i załatwianie elementarnych spraw życia codziennego, takich jak: robienie zakupów, uiszczanie opłat, składanie wizyt u lekarza, przygotowywanie posiłków, dbanie o czystość w mieszkaniu, zapewnienie ogrzewania w mieszkaniu, wsparcie psychiczne i dotrzymywanie towarzystwa czy zaopatrzenie w sprzęt ortopedyczny.
Z akt sprawy wynika, że u podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku złożonego w roku 2021, legła ocena, że zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje skarżąca opiekując się ojcem, na tle stwierdzonej w wywiadzie środowiskowym częściowej samodzielności ojca, pozwalają skarżącej podjąć zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ocena ta przy tym - jak wynika z akt sprawy – została dokonana w sytuacji, gdy skarżąca łączyła opiekę nad ojcem z opieką nad córką. W roku 2022r. stan faktyczny sprawy był jednak odmienny. Córka skarżącej uczęszczała do żłobka a obecnie, jak stwierdziła skarżąca na rozprawie, uczęszcza już do przedszkola. Czytelny stał się zatem fakt, że jedyna przeszkoda w podjęciu przez skarżącą zatrudnienia, tkwić może w konieczności zapewnienia ciągłej opieki nad ojcem.
Zmiana sytuacji życiowej skarżącej oraz nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca wymagały, zdaniem sądu, merytorycznej oceny kolejnego wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wnikliwej oceny ujawnionych okoliczności związanych z zakresem czynności opiekuńczo – pielęgnacyjnych, nie pozostawiającej wątpliwości, że niepodejmowanie w dalszym ciągu przez skarżącą zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością zapewnienia ojcu opieki.
Bezspornym jest bowiem, że skarżąca jest jedyną osobą (tego organy obu instancji nie kwestionują) sprawującą bezpośrednią i ciągłą opiekę nad ojcem. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że niepełnosprawny wymaga opieki a zakres sprawowanej przez skarżąca opieki został opisany jako czynności: dokonywania zakupów, przygotowywania posiłków, rehabilitowania ojca, kontaktowania się z lekarzami, dowożenia ojca do lekarzy i obecności podczas wizyt lekarskich, wykupowania leków i ich dozowania, kontrolowania poziomu saturacji u ojca i podłączania ojcu generatora tlenu (L. G. ma zaleconą tlenoterapię przez 15 godzin na dobę), zapewnienia ogrzewania w mieszkaniu tj. rozpalania w piecu i trzonie kuchennym, kupowania opału. W dacie wywiadu środowiskowego skarżąca określiła, że czynności opiekuńczo – pielęgnacyjne wobec ojca zajmują 7 godzin dziennie. Na rozprawie skarżąca podkreśliła, że stan zdrowia ojca się pogorszył w stosunku do stwierdzonego w roku poprzednim.
Wymaga już asekuracji podczas poruszania się po mieszkaniu, porusza się przy pomocy balkonika, istnieje już konieczność pomocy ojcu przy czynnościach fizjologicznych i przy kąpieli, stałego dozoru poziomu tlenu w generatorze tlenu i poziomu saturacji u ojca.
Dostrzegając błędne umorzenie postępowania administracyjnego i potrzebę merytorycznej oceny wniosku z [...] marca 2022r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji celem powtórzenia postępowania i ponownej oceny wniosku w kontekście związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).