Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Kierownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną – F. D., w pkt 1 przyznał świadczenie w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2019 r., w pkt 2 odmówił przyznania prawa do tego świadczenia na okres od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu organ podał, że od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. wnioskodawczyni nie spełniała przesłanki dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Od decyzji powyższej I. D. złożyła odwołanie zaskarżając pkt 2 decyzji dotyczący odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. Odwołująca wyjaśniła, że od [...] marca 2015 r. pracowała tylko na ½ etatu w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem z powodu stanu jego zdrowia. Od [...] maja do [...] lipca 2016 r. przebywała na skróconym urlopie macierzyńskim po urodzeniu martwego dziecka a od [...] lipca do [...] sierpnia 2016 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Nie składała wypowiedzenia, bowiem umowa o pracę miała wygasnąć z dniem [...] sierpnia 2016 r. i nie zamierzała przedłużać tej umowy. Odwołująca nie zgodziła się z tym, że niepodejmowanie zatrudnienia w okresie od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. wynikało bezpośrednio z jej niezdolności do pracy, ponieważ w tym czasie sprawowała ona osobistą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w domu oraz zapewniała mu rehabilitację i terapię. Decyzją lekarza orzecznika została uznana za osobę niezdolną do pracy zawodowej, a nie niezdolną do opieki nad dzieckiem w domu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że przepis art. 17 ustawy należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel tego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej i nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.
Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie niniejszej nie był spełniony warunek dotyczący niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazano, że materiał dowodowy potwierdza, iż I. D. była zatrudniona w Stowarzyszeniu P. D. w B. do [...] sierpnia 2016 r - dowód: kopia świadectwa pracy. Z tego świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem czasu na który umowa była zawarta. Powyższe stanowi, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.
Nadto ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że I. D. była niezdolna do pracy i w okresie od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. miała ustalone prawo do świadczenia chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia, a w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. prawo do świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia, co potwierdza zaświadczenie z ZUS Oddział w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. Powyższe stanowi, że niepodejmowanie zatrudnienia wynikało bezpośrednio z niezdolności do pracy i przebywania przez stronę na świadczeniu z ubezpieczenia społecznego.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych Kolegium podzielił o stanowisko organu pierwszej instancji, że od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. nie była spełniona przesłanka ustawowa dotycząca niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a od dnia [...] stycznia 2018 r. strona spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Stąd też świadczenie pielęgnacyjne od tego dnia przyznano w wysokości po 1.477,00 zł miesięcznie do dnia [...] czerwca 2019 r., tj. do dnia upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła I. D. i zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy oraz art. 7a K.p.a. i art. 71 Konstytucji RP, przez błędne przyjęcie, że okoliczność pobierania przez nią zasiłku rehabilitacyjnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez nią zasiłku rehabilitacyjnego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. Wskakując na te naruszenia wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów iż niepodejmowanie przez nią zatrudniania w okresie od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. wynikało bezpośrednio z niezdolności do pracy, ponieważ w tym czasie sprawowała ona cały czas osobistą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w domu oraz zapewniała rehabilitację i terapię.
Jej stan zdrowia był wynikiem urodzenia martwego dziecka i nie miał związku z decyzją o niepodejmowaniu dalszego zatrudnienia. Skarżąca podniosła, że decyzją lekarza orzecznika została uznana za osobę niezdolną do pracy zawodowej a nie za niezdolną do opieki nad dzieckiem w domu. W ocenie skarżącej zasiłek choroby z ZUS po ustaniu zatrudnienia nie jest przeszkodą w otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką wykładnią, zdaniem skarżącej, przemawia art. 17 ust. 5 ustawy, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ustawodawca w jego treści nie wykluczył osób pobierających zasiłek chorobowy z ZUS po ustaniu zatrudnienia. Gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu tych osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z pewnością uczyniłby to w tym przepisie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu I. D. świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. i odmowie przyznania tego świadczenia na okres od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r.
Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu;
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka;
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest czy w okresie od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r., za który odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, spełniona został przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Bezsporne przy w sprawie jest to, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. ustał stosunek pracy wykonywany przez skarżącą na podstawie umowy o pracę na czas określony następnie od dnia [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. miała ona ustalone prawo do świadczenia chorobowego a od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. prawo do świadczenia rehabilitacyjnego.
W związku z tym powstaje pytanie czy w sytuacji przebywania po ustaniu zatrudnienia na zasiłku chorobowym a następnie świadczeniu rehabilitacyjnym można mówić o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając na względzie zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy definicję pojęcia "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" stwierdzić można, że chodzi o rezygnację z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Chodzi więc o to, że osoby zdolne do pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej i bezpośredniej opieki zmuszone są zaprzestać swej aktywności zawodowej przez rezygnację albo niepodejmowanie takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (vide: wyroki NSA z 28 marca 2014 r., I OSK 64/14, pub. Lex nr 1766243 i z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/17, pub. Lex nr 2290843).
Umowa o pracę zawarta na czas oznaczony rozwiązuje się z upływem czasu na który była zawarta (art. 30 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.). Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej po ustaniu stosunku pracy tylko z tego powodu nie może zostać uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu pobieranie przez skarżącą w okresie od [...] września 2016 r. do [...] stycznia 2018 r. świadczenia pielęgnacyjnego a następnie świadczenia rehabilitacyjnego oznacza, że w okresie tym była ona osobą niezdolną do podjęcia pracy.
Jak wywodzi Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach dotyczących art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażonych w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. (P 41/07; publ. OTK-A 2008/6/109) osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest "(...) osoba sprawująca długotrwałą opiekę lub niosąca długotrwałą pomoc dziecku niepełnosprawnemu, przez tę niepełnosprawność zmuszona do rezygnacji z pracy zarobkowej, mimo istniejących na rynku miejsc pracy i zdolności oraz gotowości podjęcia zatrudnienia (...)". W ocenie Trybunału znamienne jest, że "(...) rezygnacja z zatrudnienia musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolności do pracy w znaczeniu prawa ubezpieczeń społecznych (...)".
Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie z pozostającej poza jego wolą niezdolnością do pracy. Osoba, która stała się niezdolna do pracy z powodu choroby ma prawo do zasiłku chorobowego art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, świadczenie rehabilitacyjne przysługuje ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy.
W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku chorobowego a następnie do świadczenia rehabilitacyjnego. Osoba ta nie może bowiem podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu niezdolności do pracy, a jak podano we wstępie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi być wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (tak też NSA w wyroku z 14 września 2017 r., I OSK 695/17, pub. CBOSA).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo odczytały sens i znaczenie normy wypływającej z art. 17 ust. 1 ustawy, co oznacza, że nie dopuściły się błędnej wykładni tego przepisu.
Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje niezamieszczenie w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy okresu pobierania zasiłku chorobowego przez osobę sprawującą opiekę jako negatywnej przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tą regulacją świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (pkt 1); ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 2). W przepisie tym ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki, których zaistnienie spowoduje odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet jeżeli spełnione zostaną przesłanki pozytywne.
Tymczasem skarżąca w sprawie niniejszej nie spełniła wszystkich przesłanek pozytywnych, co powoduje, że nie ma potrzeby dokonywania szczegółowej oceny, czy nie zachodzą w sprawie przesłanki negatywne. Skoro bowiem osoba niezdolna do pracy wskutek choroby nie spełnia pozytywnej przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zachodzi w sprawie potrzeba ustalania czy zostały spełnione przesłanki negatywne (tak też NSA w wyroku z 14 września 2017 r., I OSK 695/17, pub. CBOSA). W tym miejscu podać należy, że Sądowi znane jest odmienne stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2018 r., III SA/Gd 275/18, pub. Lex nr 2506302 w którym wyrażono tezę, że: "Gdyby ustawodawca zamierzał zastosować wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu tegoż właśnie prawa z prawem do zasiłku macierzyńskiego, to - obok wyraźnie wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. rodzajów świadczeń - wymieniłby także zasiłek macierzyński, przesądzając tym samym o tym, że ustalenie wobec osoby sprawującej opiekę prawa do zasiłku macierzyńskiego wyłącza możliwość jednoczesnego otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego".
Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela tego stanowiska, albowiem stanowisko to zostało wypracowane tylko i wyłącznie na podstawie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 ustawy bez odniesienia się do celu świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem oceny spełnienia przesłanki pozytywnej o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Taka interpretacja, jako nieprawidłowa, znajduje odzwierciedlenie nie tylko w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 695/17 (wymienionego powyżej), ale też w wyroku NSA z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie I OSK 558/11. W wyroku tym Sąd podkreślił, że pobieranie zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia oznacza, że osoba jest niezdolna do pracy, a więc nie spełnia pozytywnej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, warunkującej przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1308 ze zm.).