Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 sierpnia 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka") wystąpiła do Wójta Gminy J. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie S., gm. J. Decyzją z [...] maja 2022 r., [...], Wójt ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem.
W części pierwszej decyzji organ wskazał rodzaj inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej przetwarzające energię słoneczną w energię elektryczną – odnawialne źródła energii, określił także zakres i funkcję inwestycji – jako budowę farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, teren inwestycji obejmować ma część działki o nr geod. [...] położonej w obrębie S., gm. J., a obszar oddziaływania inwestycji zgodnie z wnioskiem zamyka się w granicach terenu inwestycji wyznaczonej na część przedmiotowej działki. Wójt określił także wymogi dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu inwestycji, zgodnie z którymi: odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni; ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od linii rozgraniczającej powiatowej drogi publicznej oraz 15 m od linii rozgraniczającej gminnej drogi publicznej; inwestycja obejmować ma panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 14 MW, drogi wewnętrzne i miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną, związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia oraz przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia, kontenerowe stacje transformatorowo-kontrolne, inwertery i falowniki, system monitoringu oraz ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, kabel telekomunikacyjny, a także inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową planowanej inwestycji.
Wójt określił też parametry inwestycji, zgodnie z którymi maksymalna moc farmy fotowoltaicznej ma wynosić do 14 MW, maksymalna powierzchnia zabudowy do 7,066 ha, a kontenerowa stacja transformatorowo-kontrolna ma mieć powierzchnię zabudowy do 20 m2, jej wysokość całkowita ma wynosić do 4 m, a jej dach winien być płaski. Organ pierwszej instancji dodał też, że realizacja inwestycji nie może zmieniać istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, a dla wyznaczonego terenu inwestycji należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie oraz zapewnić jego utrzymanie we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów budowlanych.
W drugiej części rozstrzygnięcia organ wskazał ustalenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, zgodnie z którymi: w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu; przy prowadzeniu prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska w obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleb, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków. Wskazał też, że Wójt [...] sierpnia 2021 r., decyzją nr [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, a ustalenia wynikające z jej treści należy stosować odpowiednio. Organ pierwszej instancji ustalił także, że inwestor nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a także odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, zaś tereny niezabudowane na działce będącej przedmiotem decyzji należy utrzymać jako obszar biologicznie czynny.
Część trzecia rozstrzygnięcia określa ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wedle której inwestycja nie dotyczy obiektów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie zabytków, wskazano w niej także na treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ określił także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji planowanej inwestycji, zgodnie z którymi: nie dotyczą zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków i zaopatrzenia w ciepło; zaopatrzenie w energię elektryczną na podstawie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej na potrzeby własne elektrowni fotowoltaicznej wydanego przez P. S.A. 27 maja 2021 r. wraz z ewentualnymi instalacjami elektrycznymi; odpady stałe unieszkodliwiane będą przez gromadzenie w pojemnikach z zapewnieniem wywozu nieczystości przez koncesjonowanego przewoźnika na podstawie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminie; wody deszczowe odprowadzane będą na tereny nieutwardzone przedmiotowej działki; dostęp komunikacyjny zapewniony będzie z gminnej drogi publicznej.
W punkcie piątym rozstrzygnięcia Wójt określił wymogi w zakresie interesów osób trzecich, zgodnie z którymi planowana inwestycja nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie; zgodnie z ich istniejącym przeznaczeniem i zagospodarowaniem, a w szczególności zakazania pozbawiania sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, funkcjonowania systemu melioracji szczegółowych. Funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej nie może także zagrażać użytkownikom dróg publicznych zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie np. poprzez odbijanie promieni słonecznych. Organ pierwszej instancji w zakresie zagospodarowania terenów podlegających ochronie wskazał, że teren inwestycji położony jest w granicach otuliny S. Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru chronionego krajobrazu.
Dodał też, że na ww. obszarze zakazuję się m.in.: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych; budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, jednakże teren inwestycji nie jest położony w 100 m strefie ochronnej ww. obiektów.
W ocenie Wójta wnioskowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar prawnie chroniony, a projekt decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ww. uchwały, zaś sama inwestycja nie jest położona na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem mas ziemnych i jest częściowo położona na udokumentowanym złożu rudy żelaza "K.", którego Wójta – zgodnie ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – nie przewiduje eksploatować i zostały one uznane za złoża pozabilansowe zgodnie z decyzją Ministra Środowiska.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. M., wnosząc o przekazanie decyzji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] czerwca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Omówiwszy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), stanowiące podstawę do wydania decyzji pierwszej instancji, SKO wskazało na poszczególne naruszenia, których dopuścił się Wójt, a które stanowiły podstawę uchylenia jego decyzji.
Zdaniem SKO, Wójt niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania. W materiale dowodowym oraz w decyzji zabrakło informacji dotyczącej tego, czym organ pierwszej instancji się kierował, uznając za strony postępowania jedynie właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Wójt winien był poddać rozwadze, czy właściciele działek znajdujących się w granicach terenu analizowanego nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Dalej SKO wskazało, że tylko kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego może stanowić zgodny z przepisami prawa załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w sprawie niniejszej organ wykreował własną wersję mapy zasadniczej, poprzez połączenie ze sobą trzech kartek formatu A3, robiąc to w niestaranny sposób, uniemożliwiający czytelność.
Organ odwoławczy zauważył również, że Wójt pominął art. 66a u.p.z.p. Obowiązany był bowiem do obwieszczenia o wydaniu przedmiotowej decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a to ze względu na to, że planowana inwestycja znalazła się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W aktach sprawy brak informacji, by organ pierwszej instancji dochował tego obowiązku, zaś na dzień wydania decyzji odwoławczej strona internetowa BIP była niedostępna.
SKO wskazało, że okoliczności, które winien wziąć organ pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, wynikają bezpośrednio z uzasadnienia niniejszej decyzji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 745 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez:
- - brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że organ był związany koniecznością ustalenia czy wnioskowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w czasie gdy nie zostały spełnione przesłanki obligujące organ do pozyskania wyżej wskazanej przez wydaniem decyzji o warunkach zabudowy;
- - brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, jest konieczne spełnienie warunku polegającego na powiadomieniu wszystkich stron postępowania, w tym również właścicieli miejscowości innych niż sąsiednie, podczas gdy taki obowiązek ani ustawowo, ani na podstawie lex specialis, nie ciąży na organie;
- 2. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uznanie, że inwestor jest zobligowany do przedstawienia dalszych informacji o inwestycji, pomimo braku takiego obowiązku prawnego, polegający na przedstawieniu mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonym terenem inwestycji w liniach rozgraniczających, jak również poprzez niewskazanie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy na obecnym etapie, nie mając choćby warunków przyłączeniowych, inwestor nie jest w stanie przedstawić innych map ewidencyjnych, których zadaniem de facto jest zilustrowanie ewentualnej inwestycji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, autor sprzeciwu wniósł o jego uwzględnienie i uchylenie decyzji SKO w S. z [...] czerwca 2022 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w S. z [...] czerwca 2022 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których poczynienie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Kontrolując taką decyzję, sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 993/19; powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jakkolwiek, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, to dokonanie oceny w tym względzie wymaga od sądu uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta. Inaczej nie byłoby możliwe ustalenie przez sąd, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania. W efekcie, rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej musi nastąpić przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie - określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., III OSK 5877/21).
Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1618/21).
Uchylona przez SKO w S. decyzja Wójta Gminy J. ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie przepisów u.p.z.p. Jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986, dalej jako: "ustawa zmieniająca"; wejście w życie z dniem 3 stycznia 2022 r.), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [u.p.z.p.] w brzmieniu dotychczasowym. Z tego względu, skoro rozpatrywana sprawa została wszczęta 26 sierpnia 2021 r., to zastosowanie w niej będą miały przepisy u.p.z.p. sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zd. pierwsze wynika natomiast, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, które nie mają znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Co do zasady, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 60 u.p.z.p. ze wskazanymi tam dodatkowymi warunkami i wyjątkami).
Wszczęcie postępowania wymaga złożenia odpowiedniego wniosku przez inwestora, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że przepisy art. 51 ust 3, art. 53, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wymieniony wyżej art. 54 u.p.z.p. wskazuje na elementy decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, odpowiednio stosowanym, decyzja ta określa: 1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Według przywołanego art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (tu: wydanie decyzji o warunkach zabudowy) powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Biorąc pod uwagę przywołane powyżej uregulowania, po zbadaniu akt administracyjnych sprawy, w tym przede wszystkim uchylonej decyzji Wójta Gminy J. ustalającej warunki zabudowy oraz zaskarżonej do sądu decyzji SKO w S., skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Rozstrzygnięcie kasacyjne podjęte przez organ odwoławczy jest bowiem prawidłowe.
Przede wszystkim nie sposób nie zgodzić się z SKO co do tego, że organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego ustalenia kręgu stron postępowania.
U.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że w sprawach takich zastosowanie znajduje norma ogólna z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest zatem interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę.
Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. W orzecznictwie wskazuje się jednolicie, że posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić. Nie może zatem być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi i niepewnymi, które wystąpią, lub mogą wystąpić w przyszłości (por. m.in. wyrok NSA z 25 października 2006 r., II GSK 163/06). Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.
Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi więc samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 982/17).
W orzecznictwie zostało zaś ugruntowane, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Za stronę postępowania uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, ich właściciele lub użytkownicy wieczyści mogą być stronami postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy, wpływu wyniku tego postępowania na ich własny interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest źródłem interesu prawnego, a jedynie określa sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy.
Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego musi mieć przy tym swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością (por. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16).
Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r. II SA/Łd 527/14). W orzecznictwie przyjmuj się pogląd, że o statusie stron decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz sama możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, w tym m.in. obawy związane z immisjami (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1199/14). Jak stanowi przy tym art. 140 ustawy – Kodeks cywilny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także rozporządzać rzeczą.
Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zaś przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja (ze względu na swój rozmiar, charakter itp.), stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., II SA/Bk 639/19).
Należy podzielić stanowisko SKO, że organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku dokonania opisanej powyżej oceny, uzależniając uzyskanie statusu strony wyłącznie od posiadania tytułu prawnego do działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, dlaczego Wójt dokonał takiego zawężenia kręgu stron. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że granica terenu analizowanego rozpościera się także na teren działek, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Ze względu zaś na samą specyfikę i rozmiar zaplanowanej inwestycji, należy sądzić, że nie pozostanie ona bez wpływu na zmianę ukształtowania krajobrazu. Wójt nie przeanalizował jednak, czy właściciele działek znajdujących się w granicach terenu analizowanego nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Skład orzekający nie ma zatem wątpliwości, że brak precyzyjnych ustaleń co do kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wymagających od organów administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi natomiast o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo to przysługuje stronie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w postępowaniu przed organem drugiej instancji.
Kolejne ze słusznie podniesionych przez SKO naruszeń dotyczyło określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynikają wymogi dotyczące map, na których powinny zostać określone ww. linie. Co do zasady powinna to być kopia mapy zasadniczej, natomiast w przypadku jej braku – kopia mapy katastralnej, sporządzone w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000). Mapa powinna odzwierciedlać stan zagospodarowania terenu istniejący w dacie orzekania.
Bez wątpienia załączniki nr 1 i nr 3, dołączone do decyzji organu pierwszej instancji, a będące częścią graficzną analizy urbanistycznej nie spełniają powyższych wymogów. Jak celnie zauważyło SKO, Wójt nie skorzystał z mapy zasadniczej lub katastralnej z zasobów organu geodezyjnego i kartograficznego, lecz dokonał samodzielnego połączenia ze sobą trzech odrębnych kartek w formacie A3. O ile na tak wykreowanej "mapie" znajdują się poświadczenia i jest ona czytelna jedynie na poziomie poglądowym, to nie sposób uznać, że może stanowić zgodny z prawem załącznik w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie może on bowiem budzić żadnych wątpliwości, tak co do jego treści, jak i kompletności i integralności. W sytuacji, gdy "mapa" składa się z połączonych ze sobą, w sposób daleki od doskonałego i trwałego, kilku kartek, nie można stwierdzić, że jest ona w pełni czytelna i kompletna w swej treści.
Naruszenie ww. przepisów u.p.z.p. prowadzi jednocześnie do obrazy zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ wyłącznie kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego może stanowić zgodny z przepisami prawa załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Idąc dalej, zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do treści art. 66a u.p.z.p. W myśl tego przepisu, do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 72 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.). Z art. 72 ust. 6 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 (m.in. decyzja o warunkach zabudowy), dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji.
W aktach administracyjnych brak natomiast informacji, by organ dochował tego obowiązku, zaś, na co zwrócono uwagę w decyzji odwoławczej, na dzień jej wydania strona internetowa BIP Gminy J. była niedostępna. Nie stosując się więc w sposób bezpośredni do powołanych wyżej przepisów, Wójt po raz kolejny naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności.
Reasumując, w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie uchybił przepisom prawa procesowego. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z regułami orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie narusza prawa, gdyż to organ pierwszej instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, niezbędnego dla prawidłowego załatwienia sprawy, przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego, jak również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie wniosku, co obligowało SKO w Suwałkach do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej w sprzeciwie, sąd zauważa, że oddalając ten środek zaskarżenia, ocenił tylko naruszenie prawa w zakresie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie miał ustawowych podstaw do badania merytorycznych zagadnień związanych z postępowaniem. Jak wyjaśniono na wstępie, postępowanie sądowe ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wyklucza możliwości formułowania ocen w zakresie odnoszącym się do wykładni przepisów prawa materialnego. Kontrola sądu w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji ma charakter wyłącznie formalny i ściśle ograniczony w swym zakresie. Z tego względu tak sformułowane zarzuty sprzeciwu nie poddawały się kontroli sądu administracyjnego.
Z powyższych względów, sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a.