Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...],. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działkach o nr geod. [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,9787 ha, położonych we wsi D. gm. Ś., stanowiących własność Pana Z. Z. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została w świetle następujących ustaleń stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 roku (data wpływu 11 maja 2015 roku) Pan Z. Z. wystąpił do Starosty Ł. o zmianę lasu porastającego działki o nr geod. [...], [...] i [...], położonych we wsi D. gm. Ś. stanowiących jego własność – na użytek rolny.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na potrzebę powiększenia gospodarstwa rolnego z uwagi na planowaną hodowlę bydła mięsnego. Podnosił fakt zaciągnięcia kredytu na modernizację i rozbudowę budynków gospodarczo – inwentarskich w kwocie 200 tysięcy złotych, co uniemożliwiło mu zakup ziemi rolnej. Dołączył także decyzję Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. – Wydział Spraw Terenowych w Ł. z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...], określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia – zmiana lasu na użytek rolny, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 roku pracownicy Starostwa Ł. stwierdzili, że przedmiotowe działki są porośnięte drzewostanem sosnowym w wieku do 25 lat. Drzewostan jest zaniedbany, jednak zdaniem organu przeprowadzenie trzebieży może rokować dobrą produkcją. Wnioskodawca nie zgodził się z tą opinią i odmówił podpisania protokołu.
Pismem z dnia 28 maja 2015 roku Nadleśnictwo Ł. zaopiniowało negatywnie zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek leśnych na rolne, z uwagi na dużą ich powierzchnię, dobry stan sanitarny oraz walory przyrodnicze.
Starosta Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...], nie wyraził zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny na działkach o nr geod. [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,9787 ha położonych we wsi D. gm. Ś., stanowiących własność Pana Z. Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opinia Nadleśnictwa w Ł., zawarta w piśmie z dnia 28 maja 2015 roku, w pełni pokrywa się ze stanowiskiem starostwa.
Wnioskodawca nabywając przedmiotowe działki w 2013 roku, zdawał sobie sprawę, że kupuje działki leśne. Sytuacja materialna i fakt kredytu nie stanowią żadnej okoliczności uzasadniającej uwzględnienie wniosku o zmianę przeznaczenia działek.
Na skutek odwołania Pana Z. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Ł. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja ekonomiczna nie jest szczególnym uzasadnieniem potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów z leśnych na rolne, zaś decyzja RDOŚ nie stanowiła przeszkody dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku, jednak nie przesądziła o jego zasadności.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan Z. Z., zarzucając naruszenie:
← przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności wskazane przez skarżących nie należą do przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu;
← przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
- 2) art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego;
- 3) art. 11 kpa i 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r., która utrzymała w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...].06.2015 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w działkach nr [...], [...], [...] położonych we wsi D., gm. Ś., o łącznej powierzchni 1,9787ha, stanowiących własność Pana Z. Z. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), a w szczególności art. 13 ust. 2, z którego wynika, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy administracji nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazane przepisy, a ponadto art. 8 k.p.a., nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia.
Z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wynika, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Nie chodzi tu zatem o każdy przypadek, tylko o szczególnie uzasadniony. Przez użycie zwrotu "szczególnie uzasadniony" ustawodawca wskazał, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Wniosek ten potwierdza treść art. 8 ustawy o lasach, z którego wynika, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.
Ponadto w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 374/12).
W orzecznictwie sądowym pojawiły się poglądy, że chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela, dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1449/10), a także że przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/11).
Sąd w składzie niniejszym podziela argumentację przedstawioną we wskazanych orzeczeniach, podkreśla jednak, że ponieważ pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o lasach nie zostało w ustawie wyjaśnione, organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1088/10).
Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły stanu faktycznego na tyle, aby w sposób prawidłowy sprawę rozstrzygnąć.
W uzasadnieniach obu decyzji nie ma nawet nawiązania do faktu, że działki o numerach [...], [...], [...] w częściach stanowią użytki leśne, a w częściach rolne oraz jak i kiedy do takiej kwalifikacji doszło (szkic – k. 65 akt administracyjnych). W nieprawidłowy zatem sposób ustaliły przedmiot wniosku o przekwalifikowanie, gdyż wnioskodawcy chodziło o przekształcenie części wskazanych działek w zakresie ich przeznaczenia leśnego na rolne, nie zaś odnośnie całej ich powierzchni, gdyż część ich powierzchni w dacie składania wniosku miała prawdopodobnie przeznaczenie rolne.
W kontekście powyższego ogromne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia powinno być ustalenie prawidłowej powierzchni działek [...], [...], [...] – porośniętych lasem.
Zdaniem Sądu, powołanie się przez organy jedynie na orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że sama chęć przekształcenia użytków leśnych w użytki rolne celem powiększenia gospodarstwa rolnego nie stanowi szczególnie uzasadnionych potrzeb w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, bez głębszej analizy prawidło ustalonego stanu faktycznego i zebranych dowodów, jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą bowiem oczywistą jest, że skoro przekształcenie dotyczy działek leśnych w rolne, to musi to służyć powstaniu lub powiększeniu gospodarstwa rolnego. Jest to warunek podstawowy, bez którego nie może być mowy o przekształceniu terenu leśnego w rolny i który stanowi jedynie punkt wyjścia do dalszych rozważań. To na tym etapie dopiero zaczyna się kwestia oceny, czy występują w sprawie szczególne okoliczności przemawiające za takim przekształceniem. Organy zatem są zobowiązane do zebrania i wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, a nie tylko wybiórczej jego części. A tego organy w niniejszej sprawie tego nie zrobiły.
W ocenie Sądu organy winny ponadto przesłuchać skarżącego w charakterze strony, aby ustalić jaką konkretną hodowlę on prowadzi, czy kredyt miał być przeznaczony na budynki w celu powiększenia hodowli i czy to ma odzwierciedlenie na terenie siedliska. Organy powinny także ustosunkować się do kwestii problemu suszy, podniesionej przez skarżącego na rozprawie w dniu 20 października 2015 roku poprzez zajęcie stanowiska i ewentualnej odpowiedzi na pytanie czy może ona mieć wpływ na zabezpieczenie paszy dla hodowli skarżącego, w razie zaistnienia tego zjawiska pogodowego w przyszłości. Na koniec niezbędnym jest wyjaśnienie diametralnie różnej oceny stanu lasu zawartej w piśmie Nadleśnictwa Ł. z dnia [...].05.2015 roku, a w decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. - Wydział Spraw Terenowych w Ł. z dnia [...].03.2015 roku, nr [...]. Decyzja powyższa jest ostateczna, a więc jest w obrocie prawnym i organ nie może stwierdzić, iż nie dotyczy ona sprawy niniejszej.
Dlatego też koniecznym jest zobowiązanie Nadleśnictwa Ł. do czytelnego i obszernego uzasadnienia swego stanowiska, bowiem pismo z dnia [...].05.2015 roku, które stało się między innymi, jednym z głównych dowodów w sprawie – jest lakoniczne i nie uzasadniania w żadnym zakresie wydania negatywnej opinii w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania gruntów.
W związku z tym, że organy obu instancji nie odniosły się do wskazanych powyżej kwestii, a okoliczności te są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, niecelowym było dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka na tym etapie byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą zatem do zebrania całego materiału dowodowego potrzebnego do wyjaśnienia sprawy i prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dokonania jego oceny zgodnie z regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach, kierując się opisanymi wyżej zaleceniami Sądu. Dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania możliwa będzie merytoryczna ocena decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).