Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2022 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W § 1 uchwały uregulowano, że ustalanie wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez P.W. i K. w S. Spółka z o.o. powierza się Prezydentowi Miasta S. § 2 uchwały stanowi zaś, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. Z kolei w § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.
Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyła S. w S. (dalej: "SSM w S.", "skarżąca"), w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie, przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021r., poz. 1672 ze zm., dalej jako "u.d.s.t.") w zw. z art.167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 cyt. ustawy stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową,
- 2) art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową,
- 3) art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej jako: "u.g.k.") w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.s.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten pozwala na ustanowienie przez samorząd gminny odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji miejskiej oraz w konsekwencji także scedowanie tego uprawnienia na organ wykonawczy gminy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że m.in. z uwagi na brak dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej, nie jest możliwe ustanowienie takowej odpłatności, a w konsekwencji także do niewłaściwego zastosowania tych przepisów polegającego na scedowaniu przez Radę Miejską w S. na Prezydenta Miasta S. uprawnienia do ustanowienia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych roztopowych do kanalizacji miejskiej, w sytuacji gdy uprawnienie do stanowienia tego rodzaju opłat Radzie nie przysługuje (z uwagi na brak dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej a także ze względu na brak tego rodzaju dochodu w katalogu dochodów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.s.t.),
- 4) art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te mogły stanowić "upoważnienie zawarte w ustawie" wystarczające do wydania aktu prawa miejscowego ustalającego wysokość stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, podczas gdy takiej podstawy prawnej do ustalenia stawek opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej będącej w eksploatacji P. W. i K. w S. Sp. z o.o. brak jest zarówno w u.s.g., jak i w innych przepisach szczególnych, a w szczególności nie ma jej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła szczegółowo podniesione zarzuty przytaczając jednocześnie orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 716/20 i WSA w Opolu z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 72/21) oraz literaturę w tej materii. Podniosła również, że Rada Miejska w S. uchwałę o zbliżonej treści do zaskarżonej niniejszą skargą podjęła już w 2018 r. - nr [...[z [...] lipca 2018 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S. uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Nieważność tejże uchwały stwierdził wyrokiem z 30 grudnia 2021 r. w sprawie sygn. II SA/Bk 595/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd podzielił argumentację skarżącej, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna podlegać publikacji, w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, a wobec tego, że nie została właściwie opublikowana, tylko wskazano w niej, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, obarczona była wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Jednocześnie sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji skarżącej, że art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. nie stanowi dla samorządu podstawy do ustalenia opłatności za odprowadzenia wód opadowych i roztopowych podając za WSA w Poznaniu (w wyrokach o sygn. akt III SA/Po 27/21 oraz III SA/Po 775/21), że "aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.g.k."
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 par. 1 pkt 4 p.p.s.a. bowiem "sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona", ewentualnie o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: (-) uchwały z [...]września 2020 r. Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli (znak:[...]) na okoliczność, iż NIK uznaje za obowiązek j.s.t. do ustalenie opłaty za odprowadzania wód opadowych i roztopowych, którego niewykonanie może rodzić odpowiedzialność j.s.t. na gruncie ustawy o finansach publicznych oraz wskazuje przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k jako materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty za odprowadzanie do kanalizacji miejskiej wód opadowych i roztopowych; (-) pisma Ministra Środowiska z [...] listopada 2017 r. (znak[...]) będącego odpowiedzią Ministra Środowiska na interpelację Pani poseł na Sejm RP M.N.w sprawie wód opadowych i roztopowych, w którym Minister Środowiska wprost stwierdza, iż "opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji mogą być ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
Ponadto organ podniósł, że WSA w Białymstoku w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 595/21, II SA/Bk 596/21, II SA/Bk 597/21, 598/21 stwierdził, że: "zarówno Rada Miejska w S., jak i Prezydent Miasta S. uprawnieni byli do wydania zaskarżonej uchwały oraz zaskarżonych zarządzeń. W tej mierze Sąd przyznaje racje tym organom a nie skarżącym spółdzielniom". Przywołał też wyrok NSA z 3 listopada 2021 r. I GSK 639/21.
Pełnomocnik organu zaznaczył, że prawidłowa i celowościowa wykładania przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. nakazuje stwierdzić, iż przepis ten nie może być podstawą dla j.s.t. do ustalenia opłat za korzystanie z miejskiej kanalizacji deszczowej do odprowadzania wód opadowych i roztopowych tylko wtedy, gdy przepis szczególny określałby, iż tego rodzaju korzystanie z kanalizacji deszczowej do odprowadzania za jej pośrednictwem wód opadowych i roztopowych jest nieodpłatne. Wskazał, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, iż usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych miejską kanalizacją deszczowa ma być nieodpłatna.
Dodał, że brak rzekomej dobrowolności skarżącej spółdzielni do odprowadzania wód opadowych do innego miejsca niż miejska kanalizacja deszczowa jest wyłącznie decyzją biznesową skarżącej i wynika z braku chęci podjęcia jakichkolwiek działań inwestycyjnych, aby we własnym zakresie wybudować własne studnie rozsączające i zbiorniki rozsączające i do nich (a nie do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej) odprowadzać wody opadowe z dachów budynków zarządzanych przez stronę skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że wyrokiem z dnia 30.12.2021r. tutejszy Sąd w wydanym wyroku w sprawie II SA/Bk 595/21 stwierdził nieważność Uchwały RM w S. nr [...] z dnia [...].07.2018r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta S.uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Stroną tego postępowania sądowo- administracyjnego była także aktualna Skarżąca- SSM w S. W dniu 30.12.2021r. WSA w Białymstoku wydał także wyroki w sprawach II SA/BK 596/21, II SA/BK 597/21 oraz II SA/Bk 598/21, w których Stroną także była SSM w S. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30.12.2021r. w sprawie II SA/Bk 595/21 dotyczył uchwały RM w S. nr [...]z dnia 25 lipca 2018r, zaś wyroki WSA w Białymstoku w sprawie II SA/BK 596/21, II SA/BK 597/21 oraz II SA/BK 598/21 dotyczyły wydanych na podstawie ww. Uchwały Zarządzeń Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu do wszystkich ww. wyroków WSA w Białymstoku jednoznacznie stwierdził, iż "w ocenie niniejszego składu orzekającego, zarówno Rada Miejska w S., jak i Prezydent Miasta S. uprawnieni byli do wydania zaskarżonej uchwały oraz zaskarżonych zarządzeń.
W tej mierze Sąd przyznaje racie tym organom a nie skarżącym spółdzielniom." SSM w S. była Stroną wszystkich ww. postępowań prowadzonych przez WSA w Białymstoku, zaś uzasadnienia wszystkich 4 wyroków WSA w Białymstoku z dnia 30.12.2021r. są tożsame w swej treści. W każdym z uzasadnień każdego z ww. wyroków, WSA w Białymstoku dokonał tożsamej oceny prawnej i stwierdził jak wyżej. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenia Sądu w tych sprawach wskazywały na podstawowy błąd organu, jakim był brak publikacji i odpowiedniego wejścia w życie skarżonej wówczas uchwały i wynikających z niej zarządzeń. Uchybienie to zostało usunięte w skarżonej uchwale, a co za tym idzie organ prawidłowo wypełnił zalecenia Sądu. Nie ulega wątpliwości, że zarówno uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak też uchwała tego organu wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., a także zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane z upoważnienia uchwały rady gminy na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., w przedmiocie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, są aktami prawa miejscowego, a organy te uprawnione są do wydawania takich uchwał i zarządzeń.
Powyższe oznacza więc, że w ocenie niniejszego składu orzekającego, zarówno Rada Miejska, jak i Prezydent Miasta uprawnieni byli do wydania zaskarżonej uchwały. W tej mierze Sąd przyznaje rację tym organom a nie skarżącym spółdzielniom. Sąd podziela zatem także stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.06.2021r. wydanym w sprawie III SA/Po 27/21, gdzie WSA w Poznaniu jednoznacznie w tej sprawie stwierdził, iż "nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonym zarządzeniu, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania zarządzeń przez Prezydenta Miasta." Odnosząc się zaś do argumentacji Skarżącej ze skargi w zakresie - w ocenie Skarżącej - iż opłata za korzystanie z mienia komunalnego do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych kanalizację deszczową stanowi nowy rodzaj daniny publicznej, zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I GSK 639/21 (LEK nr 3291678) jednoznacznie stwierdził, iż: "(...} na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej ale jest forma odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." NSA stwierdził, iż: "Zauważyć również należy, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji.
W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne." NSA zatem wyjaśnił, iż opłaty ustalane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią daniny publicznej, lecz są formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd wyraźnie stwierdził, że tego rodzaju opłata nie jest daniną publiczną i nie powinna być tak traktowana. Argumentacja w tym zakresie skarżącej jest zatem w ocenie Sądu nieuzasadniona merytorycznie i nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie podkreślić należy, że zaskarżona uchwała RM w S. jest uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i sama w sobie jest uchwałą wyłącznie powierzającą Prezydentowi Miasta S. uprawnienie określone w par. 1 tej uchwały. Przepis art. 4 ust. 2 u.gk. stanowi bowiem wprost, że: Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona uchwała jako uchwała powierzająca wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. nie wprowadza w swojej treści "nowego źródła dochodu jst", jak i nie "ustanawia" takiego rzekomo nieznanego ustawie źródła dochodu.
Przepis par. 1 Uchwały RM w S. jako przepis prawa miejscowego wyłącznie powierzenia Prezydentowi Miasta S. "ustalenie wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez PWiK w S.spółka z o.o.". W tym kontekście zwrócić należy także uwagę na treść art. 4 ust. 2 lit. f) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1672 z póżn. zm.), który stanowi, że: Źródłami dochodów własnych aminy są: wpływy z opłat: innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów. Uprawnienie o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organów JST postanowienia -"jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z 8 obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego" jest prawem JST do ustalenia opłaty o której mowa w art. 4 ust. 2 lif. f) ustawy o dochodach JST.
Opłata za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, której ustalenie "jeśli przepis szczególny nie stanowi inaczej" jest możliwe na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej to opłata o której mowa w art. 4 ust. 2 lit, f) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Tak jak to dodatkowo wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 03.11.2021r. wydanym w sprawie o sygn. akt: I GSK 639/21 (LEX nr 3291678): "Dokładna analiza art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Oznacza to, że argumentacja skargi w tym zakresie nie jest uzasadniona merytorycznie.
Podkreślenia wymaga, iż treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk stanowi generalną kompetencję do stanowienia cen i opłat przysługujących gminie z tytułu świadczonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem z tak ukształtowanego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić generalną zasadę, że gmina nie może ustalać należności na jego podstawie tylko wówczas gdy w przepisach szczególnych przewidujących pewne świadczenia na rzecz mieszkańców określono, iż są one nieodpłatne, np. z zakresu oświaty czy służby zdrowia, bądź też gdy kompetencje do ustalania cen i opłat za świadczenie odpłatne gminie przyznano w przepisach powszechnie obowiązujących wyższego rzędu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika przy tym, iż usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych miejską kanalizacją deszczowa ma być nieodpłatna.
Takie stanowisko przy tym wyraził także Sąd Okręgowy w B. Także Najwyższa Izba Kontroli w załączonej jako dowód w sprawie do niniejszej odpowiedzi Uchwale z dnia [...] września 2020r. wprost stwierdziła, iż usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych jest usługą komunalną o charakterze użyteczności publicznej, co potwierdziły także wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30.12.2021r. wydane ws II SA/Bk 595- 598/21. Konsekwencją uznania usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych za usługę komunalna o charakterze użyteczności publicznej jest przyznanie gminie w przepisie art. 4 ugk kompetencji do określenia cen i opłat za taka usługę w trybie art. 4 ugk, z uwagi na brak innego przepisu kreującego kompetencję gminy w tym zakresie.
Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi są co do zasady niezasadne. Zaskarżona uchwała jako uchwała wydana na podstawie upoważnienia o którym mowa w art. 4 ust. 2 ugk nie tylko jest uchwałą wyłącznie powierzającą dla Prezydenta Miasta S. uprawnienie "ustalania" wysokości opłat za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez PWiK w S. sp z o.o., to sama w sobie takiej opłaty - rzekomo nieznanej ustawie o dochodach JST - nie "ustanawia".
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.