Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 57/21

Uzasadnienie

Rada Gminy Radziłów podjęła w dniu 30 maja 2018 r. uchwałę nr XLVIII/297/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radziłów (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 19 czerwca 2018r., poz. 2726), działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2017, poz. 328 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin stanowi załącznik nr 1 do ww. uchwały.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w G. zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa we wprowadzonym uchwałą regulaminie, a mianowicie:

1. – naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. przez wskazanie w § 29 ust. 2 Regulaminu, że warunkiem włączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest zawarcie umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków;
2. – naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przez niewskazanie w Regulaminie parametrów wody, tj. minimalnego ciśnienia, ilości i jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne;
3. – naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. przez wskazanie w § 10 i § 11 Regulaminu okoliczności dotyczących zmiany, jak również rozwiązania umowy zawieranej z odbiorcą usług, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie zawierania umowy.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że treść u.z.z.w. nie stanowi o tym, że zawarcie umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków jest warunkiem włączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, powołując przy tym brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i art. 19a ust. 1 u.z.z.w. Odwołując się do drugiego z tych przepisów Prokurator wskazał również, że zmiany wymaga § 22 Regulaminu niezgodny z tym przepisem, a ponadto § 4 Regulaminu ze względu na brak wskazania w nim parametrów wody, pomimo ustawowego obowiązku z art 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

W ocenie Prokuratora określenie w § 1 Regulaminu konkretnego zakładu komunalnego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Prokurator podniósł także, że Regulamin zawiera zapisy niezgodne z treścią art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Wskazanie bowiem w Regulaminie, że umowa zawierana jest na czas określony lub nieokreślony, zamiana umowy następuje poprzez zawarcie nowej umowy lub w formie aneksu do umowy oraz, że wymaga formy pisemnej zmiana dotycząca taryfy, jak również okoliczności dotyczących jej rozwiązania lub wygaśnięcia stanowi przekroczenie delegacji ww. przepisu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Radziłów wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu przepis art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. nie precyzuje, co mieści się w pojęciu minimalnego poziomu usług, a w szczególności nie wskazuje, że chodzi o określenie minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody, jak nakazuje to rozumieć najnowsze orzecznictwo sadów. Z uwagi na powyższe rada gminy może określić, w jaki sposób ustali te wymogi. Również określenie tych wymogów w sposób opisowy stanowi prawidłowe wykonanie dyspozycji przepisu - nie jest to działanie sprzeczne z prawem, a tylko takie naruszenie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w świetle treści art. 91 u.s.g. Odnośnie § 4 Regulaminu wyjaśniono, że przepis ten zobowiązuje przedsiębiorstwo do dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi w sposób ciągły i niezawodny, zapewnienia odpowiedniego ciśnienia wody oraz odbierania ścieków w sposób ciągły i w ilości określonej w dokumentacji projektowej i warunkach przyłączenia nieruchomości.

Organ podkreślił, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017, poz. 2294) określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a nie minimalne wymagania. Rada nie posiada zatem delegacji ustawowej do podwyższania lub zmiany tych parametrów. Powyższe rozporządzenie określa również procedurę postępowania (§ 6) w przypadku przekroczenia parametrów określonych rozporządzeniem. Próba podwyższania tych parametrów byłaby działaniem iluzorycznym, bo nie wiążą się z tym żadne obowiązki przedsiębiorstwa w zakresie ich respektowania oraz wręcz sprzecznym z prawem, bo organ władzy publicznej działa wyłącznie w granicach przyznanego prawa (art. 7 Konstytucji).

Dalej organ stwierdził, że określanie regulaminem minimalnej ilości dostarczanej wody lub odbieranych ścieków jest nieuzasadnione, a wręcz sprzeczne z prawem. Określenie w regulaminie minimalnej ilości dostarczanej wody wiąże się z obowiązkiem jej dostarczenia do odbiorcy a tym samym odebrania jej przez odbiorcę. Tymczasem część nieruchomości odbiera wodę w sposób nieregularny ze względu na jedynie okresowe zamieszkiwanie w nieruchomości bądź posiadanie własnych ujęć wody. Ponadto osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci we wniosku określa planowaną ilość poboru wody lub odprowadzanych ścieków (§ 21 Regulaminu). W wyniku ostatniej nowelizacji ustawy (ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020, poz. 471), mocą której rada gminy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy jest obowiązana dostosować treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków do przepisów ustawy, to wnioskodawca określa (art. 19a ust.

4) dobowe zapotrzebowanie na wodę oraz określa ilość i jakość odprowadzanych ścieków. Z kolei umowa, którą przedsiębiorstwo musi zawrzeć z odbiorcą, określa ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie organu jest to regulacja pełna, która nie wymaga określania minimalnych ilości w regulaminie, wszak przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 ustawy). Zatem określenie w regulaminie minimalnej ilości dostarczanej wody lub odbieranych ścieków jest zbędne, skoro przedsiębiorstwo musi zawrzeć umowę zgodnie z danymi wskazanymi we wniosku. Ewentualna odmowa zawarcia umowy jest weryfikowana przez organ regulacyjny (art. 27e ustawy).

Końcowo wskazano, że dopuszczalne ciśnienie wody w instalacji wodociągowej w budynku wynika z § 114 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest uwarunkowane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, czyli mieszczącym się w granicach wynikających z powyższego rozporządzenia.

W zakresie zaś wskazania w Regulaminie warunku włączenia przyłącza do sieci po zawarciu umowy na dostawę wody wyjaśniono, że ma to zapobiegać nielegalnemu poborowi wody. W przypadku wybudowania przyłącza i przyłączenia do sieci zdarzały się przypadki, w których odbiorca nie zawierał umowy, a nielegalnie pobierał wodę z sieci.

Wskazując na powyższe, organ nie podzielił zarzutów Prokuratora, pozostawiając jednak do uznania Sądu kwestie zgodności z prawem regulacji z § 10 i 11 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii.

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i zaopiniowanych przez organ regulacyjny, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została natomiast zawarta w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem, regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przepis art. 19 u.z.z.w. ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Ponadto zauważyć należy, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Powyższa regulacja ustawowa nie pozostawia zatem radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć.

Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia z przypadku zaskarżonej chwały. Podzielić bowiem należy stanowisko Prokuratora, że Regulamin nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej: minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków.

W ocenie Sądu, wbrew odmiennemu rozumieniu przez Radę, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do treści zawieranych z odbiorcą usług umów czy do bliżej nieokreślonych regulacji prawnych. W szczególności określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody regulamin nie można odwoływać się (jak chce tego Rada) do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem kto inny jest adresatem § 114 ust. 1 tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję).

Nie ma również znaczenia, wbrew twierdzeniom skargi, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Powyższe, nie zwalnia bowiem rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017, poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych.

Istotnym w tym przedmiocie jest zauważenie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane kontrolować jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a u.z.z.w. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 35 ust. 1 Regulaminu, prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Co więcej podkreślić należy, że precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego daje mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wskazuje granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umacnia pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. To rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19).

Brak zatem zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt.

Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, Sąd podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie.

Skład orzekający podziela bowiem argumentację Prokuratora dotyczącą naruszenia w zaskarżonej uchwale dyspozycji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i pkt 4 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 10 i § 11 Regulaminu okoliczności dotyczących zmiany, jak również rozwiązania umowy zawieranej z odbiorcą usług oraz poprzez określenie w § 29 ust. 2 Regulaminu, że warunkiem włączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej jest zawarcie umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. jeszcze raz przypomnieć należy, że zakres przedmiotowy upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. to prawa i obowiązki w dziedzinach określonych w punktach 1 - 9 tego przepisu. Dlatego też przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Nie jest zatem dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot określony w pkt 1 - 9. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej w pełni należy podzielić argumentację Prokuratora w zakresie postanowień § 10 i § 11 Regulaminu, w których Rada uregulowała kwestie związane z rozwiązaniem i wygaśnięciem umowy na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz skutki z tym związane.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, jak również "okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia". Intencją ustawodawcy było zatem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" użytym w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy (vide: wyrok WSA w Łodzi z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Podobnie NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1943/18, wskazał, że "kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego.

Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać". Tym samym przyjąć należy, że postanowienia odnoszące się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów, czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 10 i § 11 Regulaminu).

Podobnie zapis art. § 29 ust. 2 Regulaminu uznać należy za niezgodny z obowiązującymi przepisami u.z.z.w. Przepis art. 19 ust. 5 pkt 4 stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określą prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorów, w tym warunki przyłącza do sieci. W tejże ustawie nie ma natomiast mowy o tym, aby zawarcie umowy na dostawę wody i odprowadzania ścieków było warunkiem włączenia do sieci wodociągowej. W tym miejscu zauważyć należy, że w myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.

Warunki przyłączenia do sieci, jak również techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych powinny być określone w regulaminie a zatem nie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Takie uregulowanie omawianej kwestii ma m.in. chronić odbiorców usług przed dowolnym skorzystaniem przez przedsiębiorstwo z kompetencji prawotwórczych. W tym kontekście za istotnie naruszające prawo uznać należy uzależnienie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego podpisania umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Żadne przepisy prawa nie uzależniają bowiem przystąpienia do rozpoczęcia prac realizacyjnych w zakresie przyłącza (projektowych lub budowlano - montażowych) od spełnienia powyższego warunku. Budowa przyłącza jest rodzajem procesu budowlanego i jego rozpoczęcia ustawodawca nie uzależnił od stanowiska dostawcy mediów i odbiorcy ścieków (od uprzedniego uzyskania warunków przyłączenia).

W orzecznictwie sądowym zwraca się jednolicie uwagę, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno mieć zapewnioną pewną formę kontroli nad sposobem wykonania przyłącza, jednakże wydawane przez ten podmiot warunki nie mogą determinować przystąpienia do wykonania przyłącza. Jest to samodzielna decyzja odbiorcy usług mającego później z przyłącza korzystać. Ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków (mógłby nie zostać spełniony warunek zapewnienia technicznych możliwości świadczenia usług), jednakże jest to już kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (zagadnienie cywilnoprawne), a nie przedmiot uchwały wydawanej na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Skład orzekający podziela także argumentację Prokuratora w zakresie postanowień § 1 Regulaminu, w którym Rada wskazała konkretny zakład komunalny. Powyższe sformułowanie nie ma umocowania w przepisach prawa, a zatem należy kwalifikować je, jako przekraczające delegację ustawową. Trafnie także zauważył Prokurator, ze treść § 22 Regulaminu jest niezgodna z art. art. 19a ust. 1 u.z.z.w.

W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Powyższe naruszenia maja charakter naruszeń istotnych, zaś ich zakres uzasadnia wyeliminowanie zaskarżanej uchwały w całości.

Dlatego też, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.