Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na ustawieniu wytwórni mas bitumicznych na działce nr geod. [...] w obrębie T., gmina S. W sprawie ustalono, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa P. S.A. w S., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na ustawieniu na w.w. działce wytwórni mas bitumicznych. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu zaś [...] marca 2016 r. J. Z. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy S. o wznowienie postępowania w tej sprawie, wskazując, że jest właścicielem działek, które sąsiadują bezpośrednio z działką, na której ustawiona ma zostać wytwórnia mas bitumicznych.
Mimo to nie został on uznany przez Wójta za stronę postępowania. Ponadto, w odpowiedzi na wezwanie Wójta, Skarżący wskazał, że o decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dowiedział się w dniu [...] lutego 2016 r. podczas rozmowy telefonicznej z J. T. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Wójt Gminy S. odmówił Skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. W ocenie Wójta, wnioskodawca, mimo że jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie jest stroną postępowania o wznowienie dlatego, że jego nieruchomość znajduje się poza wyznaczonym obszarem oddziaływania inwestycji.
Ponadto, zdaniem tego organu, Skarżący nie zachował 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Wójt nie dał bowiem wiary twierdzeniom Skarżącego, że dowiedział się on o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na ustawienie wytwórni mas bitumicznych dopiero w dniu [...] lutego 2016 r. Zdaniem organu I instancji, o treści tej decyzji można było dowiedzieć się już dnia [...] grudnia 2015 r., tj. od dnia zamieszczenia na stronie internetowej gminy S. obwieszczenia o wydaniu tej decyzji.
Utrzymując w mocy powyższe postanowienie SKO w S. stwierdziło, że nie podziela twierdzenia organu I instancji co do uchybienia terminu do wniesienia wniosku. Organ odwoławczy zauważył, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, w szczególności, jeżeli nie przysługiwał jej przymiot strony, nie musiała śledzić doniesień publikowanych na stronie internetowej Urzędu Gminy. Skarżący mógł zatem w innym terminie niż ten, w którym opublikowana została informacja o wydaniu przez Wójta decyzji środowiskowej, uzyskać informację o istnieniu takiej decyzji. Dlatego też, zdaniem SKO, Wójt przedwcześnie odrzucił wyjaśnienia Skarżącego przedstawione na tę okoliczność jako nieprzekonujące.
Odnosząc się do zagadnienia bycia stroną postępowania organ przyjął, że odmowa wznowienia postępowania, gdy jako przesłankę wznowienia wskazuje się niezawiniony brak udziału strony w tym postępowaniu, może nastąpić, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty. O takim można zaś mówić wówczas, gdy jego ustalenie nie wymaga prowadzenia analizy prawnej, tj. brak przymiotu strony wynika już z samych faktów ustalonych przez organ administracji. Organ uznał, że z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie ma wątpliwości co do tego, z jakich przepisów prawa materialnego swój interes prawny wywodzi Skarżący tj. z art. 140 k.c.
Zdaniem organu, naruszenie swobody korzystania z uprawnień właściciela nieruchomości mogłoby stanowić podstawę żądania od organu podjęcia określonych czynności lub zaniechania takich czynności, tyle że brak jest podstaw by przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie takie naruszenie może mieć miejsce. Zdaniem SKO, nieruchomość będąca własnością Skarżącego, mimo że sąsiaduje z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja ujęta w decyzji środowiskowej, to nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, który został ustalony na podstawie całokształtu materiału dowodowego obejmującego charakterystykę inwestycji, raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wyjaśnień inwestora i opinii organów współdziałających. Jak wskazał organ, z dokumentów tych wynika, że obszar oddziaływania inwestycji, dla której wydana została decyzja środowiskowa będzie zamykał się praktycznie w całości w granicach działki, na której będzie ona realizowana. Biorąc pod uwagę skalę tej inwestycji oraz rozmiary działki przeznaczonej pod jej realizację organ przyjął, że nie ma podstaw by kwestionować wskazany przez inwestora obszar oddziaływania.
W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu
I instancji, że Skarżący nie może się skutecznie ubiegać się o wznowienie postępowania w sprawie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 k.p.a. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu Skarżący zawarł argumentację na potwierdzenie tezy, że przysługiwał mu status strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na ustawieniu wytwórni mas bitumicznych na działce nr geod. [...] w obrębie T., gm. S. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, gdyż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.
W sprawie wymaga wyjaśnienia, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."). Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).
Zauważyć także trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się więc w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega ocenie dopiero w fazie rozpoznawczej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania nie są bowiem czynnościami procesowymi dokonywanymi w ramach postępowania administracyjnego, wobec czego w ich granicach nie mieści się ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Z tego względu, w razie powoływania się we wniosku o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r., VI SA/Wa 2938/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Po 407/15).
Natomiast do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., może dojść m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia.
W przedmiotowej sprawie Skarżący żądał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na ustawieniu wytwórni mas bitumicznych na działce nr geod. [...] w obrębie T., gmina S., wskazując jako przyczynę wznowieniową okoliczność, że będąc stroną nie brał udziału w postępowaniu, a więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. odmawiające Skarżącemu wznowienia postępowania wskazując, że odmowa wznowienia postępowania, gdy jako przesłankę wznowienia wskazuje się niezawiniony brak udziału strony w tym postępowaniu, może nastąpić, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty. O takim można zaś mówić wówczas, gdy jego ustalenie nie wymaga prowadzenia analizy prawnej, tj. brak przymiotu strony wynika już z samych faktów ustalonych przez organ administracji. Organ uznał, że z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zaprezentowane stanowisko organu II instancji jak też tożsame stanowisko organu I instancji są błędne. Jak już wskazano, co do zasady, we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.
Sąd zauważa, że zdarzają się sytuacje wyjątkowe, kiedy brak przymiotu strony jest oczywisty. Wówczas można rozważać możliwość dokonania oceny faktu bycia stroną już w fazie wstępnej. Tak stwierdził np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie I SA/Wa 1015/12. Zdaniem tego Sądu, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej ocena taka może się odbyć we wstępnej fazie, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednak należy zauważyć, że pogląd ten został wyrażony na gruncie sprawy, gdzie Sąd badał zagadnienie komunalizacji z mocy prawa, gdzie z kolei jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Tymczasem strona skarżąca w sprawie o sygn. I SA/Wa 1015/12 takimi dokumentami się nie wykazała.
Sytuacja, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie ma zgoła odmienny charakter. Sprawa, której wznowienia żąda Skarżący, dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na ustawieniu wytwórni mas bitumicznych, przy czym Skarżący jest właścicielem działki, która sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której ustawiona ma zostać wytwórnia mas bitumicznych. W takiej sytuacji pogląd organów o oczywistości braku u Skarżącego przymiotu strony jest zdecydowanie nieuprawniony. W związku z tym rozstrzygnięcie kwestii bycia przez Skarżącego stroną postępowania we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego było błędne, bo przedwczesne.
W związku z tym Sąd też nie może, kontrolując postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, kontrolować prawidłowości argumentacji w przedmiocie tego, czy w postępowaniu zwykłym Skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania.
Ponadto, w sprawie istotne jest dokonanie prawidłowych ustaleń co do tego, czy Skarżący zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Należy zauważyć, że organ I instancji przyjął, że Skarżący tego terminu nie dochował. Następnie jednak organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela twierdzenia organu I instancji co do uchybienia terminu do wniesienia wniosku. Organ ten zasygnalizował potrzebę, aby organ I instancji, mając wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń Skarżącego, rzetelnie wyjaśnił tą kwestię. Pomimo tak wyrażonego stanowiska organ odwoławczy, będąc przekonany o oczywistości braku przymiotu strony u Skarżącego, nie zdecydował się na uchylenie postanowienia organu I instancji.
Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednak, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2010 r.,
I OSK 99/09, LEX nr 595668, wskazał, że aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną wznowienia, lecz trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. To strona musi udowodnić, kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności. Zatem dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania rozpoczyna bieg terminu złożenia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni ten pogląd akceptuje.
Sąd podziela też stanowisko SKO zawarte w skarżonym postanowieniu, że osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, w szczególności, jeżeli nie przysługiwał jej przymiot strony, nie musiała śledzić doniesień publikowanych na stronie internetowej Urzędu Gminy. Skarżący mógł zatem w innym terminie niż ten, w którym opublikowana została informacja o wydaniu przez Wójta decyzji środowiskowej uzyskać informację o istnieniu takiej decyzji. Jeśli więc organ nie jest w stanie podważyć prawdziwości twierdzenia Skarżącego o dacie dowiedzenia się o decyzji, powinien liczyć termin miesięczny do złożenia wniosku od daty wskazanej przez Skarżącego, a w konsekwencji uznać ten termin za dochowany.
W tej sytuacji Sąd, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a., uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie SKO w S., ale też poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ podejmie działania zgodne ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, w szczególności zaś zbada zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwzględnieniem zajętego przez Sąd stanowiska, że aby odmówić wznowienia postępowania nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę prawną wznowienia, lecz trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Jeżeli organ zaprzecza twierdzeniu Skarżącego, zobowiązany jest udowodnić, że Skarżący dowiedział się o decyzji wcześniej, niż na to wskazuje.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).