Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
Skarżący P. F. w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę Ł. w dniu 20 czerwca 2018r. rozpoczął na działce o numerze [...] położonej w S. K., realizację inwestycji w postaci budynku garażowego jednostanowiskowego. W lutym 2020r. B. B. współwłaściciel sąsiedniej działki o numerze [...] zgłosił w nadzorze budowlanym fakt wznoszenia budynku garażu bezpośrednio przy granicy z jego nieruchomością, na co nie wyraził zgody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, przeprowadził w postępowaniu z udziałem stron oględziny i po zgromadzeniu dokumentacji, wydał w dniu 10 marca 2020r. postanowienie, mocą którego – powołując się na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2,4 i 5 w związku z art. 36a ust. 1 i 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego – orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku garażowego. Decyzją natomiast z [...] czerwca 2020r. organ na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał P. F:
- - wykonanie w terminie do 15 września 2020r. robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce budynku garażowego, od strony południowej, w celu zachowania odległości 3,0m od granicy z działkami [...];
- - przedłożenie w terminie do 30 października 2020r. sporządzonego przez osobę uprawnioną, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, projektu budowlanego zamiennego zrealizowanego obiektu z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie realizacji robót budowlanych oraz wykonanych prac budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że budowa garażu jest realizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym, między innymi, na zmienionej lokalizacji garażu tj. zrealizowaniu go bezpośrednio przy granicy z działkami o numerach [...] podczas gdy projekt przewidywał lokalizację garażu w odległości 3,0 m od granicy z ww. działkami. Popełnione odstępstwo jest istotne bo narusza ustalenia projektu zagospodarowania działki. Z tych przyczyn konieczne stało się wdrożenie procedury naprawczej w ramach której najpierw orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wydano decyzję opartą na treści art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nakaz częściowej rozbiórki garażu w celu doprowadzenia do zachowania normatywnej odległości usytuowania od granicy nieruchomości wynika z konieczności dostosowania lokalizacji budynku do norm odległościowych przewidzianych § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odwołania od tej decyzji wniosły M. F. oraz A. B.. A. B.– współwłaścicielka działki o numerze [...] oświadczyła, że odstępuje od żądania przesunięcia budynku garażu od granicy z jej nieruchomości o numerze [...], natomiast M. F. podniosła, że czyniła starania o uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zgody na lokalizację garażu bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wniosła o umożliwienie legalizacji odstępstwa od warunków technicznych lub przedłużenie terminu rozbiórki do maja 2021r.
Odwołania nie zostały uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lip[ca 2020r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji opisał zmiany wprowadzone w obiekcie budowlanym w trakcie realizacji w stosunku do przewidzianych zatwierdzonym projektem budowlanym. Podał, że doszło do zmiany długości budynku z 8,78m na 11,60m, kąta nachylenia dachu, wysokości do okapu dachu i wysokości obiektu w kalenicy, niewykonania 30 cm ogniomuru oraz zmiany usytuowania budynku tj. zbliżenia go do granicy z działkami [...] w miejsce zatwierdzonej odległości 3m od granicy. Popełnione odstępstwa dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego a zatem zgodnie z art. 36a ust. 1 i 36a ust.5 pkt 1 i 2 oraz ust. 5a pkt 1 Prawa budowlanego należy je traktować jako istotne. Organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji w zakresie doboru procedury prowadzącej do doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami.
Podał, że istotą wdrożonego prawidłowo postępowania naprawczego jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. W postępowaniu naprawczym obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Niezbędnym warunkiem umożliwiającym legalizację garażu jest jego częściowa rozbiórka w celu zachowania odległości 3 m od granic sąsiednich działek.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ będzie zobowiązany sprawdzić zgodność projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu już w sprawie wydaną, o ile nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołań stwierdził, że wyrażenie lub brak zgody sąsiada na realizację budynku przy granicy nieruchomości jest obojętny dla wyniku niniejszego postępowania, gdyż znaczenie ma zgodność prowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa. Organ zauważył, że obowiązujące brzmienie § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przewiduje zgody sąsiada jako warunku dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Dodał, że w inwestor miał pełną świadomość, że nie uzyskał zgody na odstępstwo od obowiązujących norm odległościowych w zakresie usytuowania obiektu i opisał wynikające z dołączonych dokumentów założenia zatwierdzonego projektu budowlanego oraz treść dokumentów wytworzonych na etapie ubiegania się o zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ stwierdził, że niezgodnego z przepisami zlokalizowania budynku względem granicy nieruchomości nie da się poprawić w inny sposób, jak tylko przez rozbiórkę części budynku znajdującej się w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy z działkami [...]. Pozostałą część budynku, o ile zostanie zatwierdzony przedłożony projekt budowlany zamienny, będzie można pozostawić. Terminy wyznaczone przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał za realne do dochowania i dlatego nie zgodził się z wnioskiem odwołania M. F. o przesunięcie terminu częściowej rozbiórki obiektu.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną wniósł inwestor P. F. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w punkcie pierwszym tj. w zakresie orzeczonej częściowej rozbiórki budynku garażu po zaakceptowaniu dokonanego przesunięcia lokalizacji budynku w oparciu o argumenty podane przez Starostę Ł. we wniosku skierowanym do Ministra Rozwoju o upoważnienie na udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania garażu względem granicy nieruchomości. Podał, że budynek garażu o wymiarach wynikających z pozwolenia na budowę nie jest wystarczający dla potrzeb inwestora. Wydłużenie ściany garażu od frontu działki utrudniłoby dostęp do budynku mieszkalnego. Podniósł, że niezaakceptowanie wniosku wiązałoby się z koniecznością zaprzestania działalności gospodarczej.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 grudnia 2020r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 14 stycznia 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.).
Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie.
Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów prawa materialnego oraz po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i nie zachodzą – w świetle art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przesłanki do uchylenia decyzji.
W okolicznościach sprawy faktem bezspornym jest, że skarżący P. F. uzyskał decyzję Starosty Ł. z [...] czerwca 2018r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce o numerze [...], położonej w obrębie S. K., budynku garażu jednostanowiskowego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania terenu (stanowiącym załącznik decyzji), według którego organ architektoniczno – budowlany zaakceptował lokalizację garażu w odległości 3 metrów od granicy z działkami o numerach [...] (vide: kopia mapy zagospodarowania terenu, potwierdzona za zgodność z oryginałem - k. 32 akt administracyjnych II instancji oraz kopia pozwolenia na budowę, potwierdzona za zgodność z oryginałem – k. 9-15 akt administracyjnych I instancji). Wymiary budynku garażowego według zatwierdzonego projektu budowalnego miały wynosić 9,00x8,78m. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2018r.
Na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę inwestor nie czynił starań o uzyskanie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w zakresie usytuowania garażu przy granicy działki. Późniejsze starania o uzyskanie takiej zgody okazały się bezskuteczne, czego potwierdzeniem jest odpowiedź Ministra Inwestycji i Rozwoju z 7 grudnia 2018r. na wniosek Starosty Ł. z [...] października 2018r. o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania spornego garażu, odmawiająca takiej zgody (vide: kopia odpowiedzi - k. 30 akt administracyjnych II Instancji). Starosta Ł. w postanowieniu z 15 stycznia 2019r. nie uzyskawszy upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju na udzielenie zgody na odstępstwo, odmówił inwestorowi – na jego wniosek z 7 września 2018r. - zgody na usytuowanie budynku garażowego na działce [...] w miejscowości S. K. ścianą bez okiem i drzwi bezpośrednio przy granicy z działkami [...].
Bezspornym jest też, że inwestor wbrew treści uzyskanego pozwolenia na budowę przystąpił do robót budowlanych w sposób istotnie naruszający warunki udzielonego pozwolenia na budowę. Jak wykazały oględziny przeprowadzone przez organ I instancji 3 marca 2020r., na działce zrealizowany został w stanie surowym zamkniętym budynek o wymiarach 11,60x8,80m, zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z działkami [...] (vide: ustalenia protokołu oględzin – k. 31-32 akt administracyjnych I instancji).
Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia faktyczne, opisane wyżej, potwierdzone dokumentacją zebraną w toku postępowania administracyjnego i niekwestionowane przez skarżącego (oczywiście bezsporne), dawały podstawę do wszczęcia procedury naprawczej z art. 50 – 51 Prawa budowlanego z uwagi na stwierdzone prowadzenie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle bowiem art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (tu w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2019r.,poz. 1186), jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego odstępstwo w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury, jak też odstępstwo w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a, które to zastrzeżenie nie dotyczy przypadku niniejszej sprawy albowiem usytuowanie budynku od granicy działki w odległościach innych niż normatywne (tj. innych niż 4m dla budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy działki lub 3 m dla budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki) powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego a tym samym zwiększa obszar oddziaływania obiektu, co wyklucza dopuszczalność potraktowania nienormatywnego usytuowania budynku względem granicy działki jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest z kolei - stosownie do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Stwierdzenie przypadku realizowania obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego czyniło koniecznym w pierwszej kolejności orzeczenie przez organ nadzoru budowalnego o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taką właśnie decyzję wydał organ nadzoru budowlanego w stosunku do skarżącego.
Zaskarżona decyzja, oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego nie narusza powyższego przepisu. Z jego treści bowiem wynika, że sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w przypadku tam określonym obowiązkowe, natomiast nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających - poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej - również potrzebę wykonania określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem składu orzekającego organy nadzoru budowlanego obu instancji słusznie uznały, że w zakresie odstępstwa polegającego na niedopuszczalnym zbliżeniu budynku garażu do granicy działki inwestora z działami o numerach [...[, nie istnieje inna - niż częściowa rozbiórka budynku - możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem w zakresie odległości sytuowania budynku od granicy działki określa § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z jego treści wynikają bowiem dopuszczalne odległości sytuowania budynku od granicy działki. Podjęte przez inwestora już po uzyskaniu pozwolenia na budowę starania o uzyskanie zgody na odstępstwo warunków technicznych w zakresie usytuowania spornego garażu, stanowi potwierdzenie, że inna odległość garażu od granicy działki niż przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jest niedopuszczalna.
Zarzuty skargi nie podważają decyzji. Przy stosowaniu przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą się kierować wystarczalnością wymiarów obiektu budowlanego dla potrzeb inwestora. Udzielone pozwolenie na budowę określiło wymiary spornego budynku i jego usytuowanie na działce stanowiącej teren inwestycji. Bez zmiany przez organ architektoniczno – budowlany udzielonego pozwolenia na budowę, inwestor przy realizacji obiektu nie mógł wprowadzić istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).