Uzasadnienie
Podaniem z dnia 2.VIII.2004 r. J. R. wystąpił do Urzędu Miasta w Z. o dokonanie podziału na działki budowlane jego nieruchomości położonej w Z. przy ul. Ż., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,8874 ha. Na podanie to udzielił w dniu 12.VIII.2004 r. pisemnej odpowiedzi zastępca burmistrza Z. B. K. W piśmie tym stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21.VIII.1987 r. (powinno być 1997 r.) o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, a w razie braku planu zasady podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla terenu, na którym położona jest wnioskowana działka, od 1 stycznia 2004 r. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym ustalenie zasad jej podziału powinno nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.Ust. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, jeżeli co najmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w sposób szczegółowo wskazany tym przepisem. Działka nr [...] wnioskodawcy nie spełnia tego warunku, w związku z czym nie można ustalić dla niej warunków zabudowy i określić jej linii podziału.
Na pismo to J. R. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zakwestionował w nim ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia ustawowych warunków do wydania decyzji o warunkach jej zabudowy stwierdzając, iż sąsiadujące z nią działki są już zabudowane.
Postanowieniem z dnia [...].IX.2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia J. R. Organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa strona może wnieść zażalenie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ nie wydał żadnego postanowienia zażalenie wogóle było niedopuszczalne.
Na powyżej wskazane postanowienie J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., również nazywając ją "zażaleniem". Skarżący podniósł, iż część należącej do niego podmiotowej nieruchomości została podzielona na działki budowlane i zabudowana. Nie ma też żadnych prawnych przeszkód do podzielenia na takie działki pozostałej części jego nieruchomości.
W odpowiedzi na tę skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.Ust. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje też przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 wym. ustawy). Dokonując kontroli w zakresie zgodności z prawem sposobu załatwienia wniosku J. R. przez organ I instancji Sąd stwierdził, iż pismo zastępcy burmistrza Z. z dnia 12.VIII.2004 r. stanowiące formę załatwienia wniosku wszczynające postępowanie, może mieć cechy decyzji rozstrzygającej ten wniosek. W orzecznictwie sądowym i doktrynie wielokrotnie wskazywano, że w wątpliwych wypadkach przesłankę kwalifikowania zaskarżonego aktu jako decyzji administracyjnej stanowi materialne pojęcie takiej decyzji.
Nauka prawa rozumie pod materialnym pojęciem decyzji administracyjnej kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie przepisów prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę oznaczonej osoby w postępowaniu normowanym przez przepisy proceduralne (por. J. Borkowski w "Komentarzu do KPA, wyd. Becka z 1996 r., str. 446). Orzecznictwo NSA zwracało przy tym uwagę, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli tylko posiadają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji (wyrok NSA z 20.VII.1981, SA 1163/81, publ. W OSP i KA z 1982, Nr 9 – 10, poz 169).
Organ odwoławczy nie rozważył, czy sposób załatwienia wniosku skarżącego nie jest w rzeczywistości rozstrzygnięciem decyzją w rozumieniu materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Wymogło to oceny i ustaleń czy pismo z 12.VIII.2004 r. sporządzone w imieniu Burmistrza Z. posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej, to jest czy stanowi przejaw władczej woli organu, wydany na podstawie prawnej, rozstrzygający konkretną sprawę administracyjną oznaczonej osoby. Brak tych ustaleń daje podstawy do uznania wadliwości zaskarżonego postanowienia.
Należy też zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 94 ust. 1 ustawy z 21.VIII.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.Ust. 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w razie braku planu miejscowego (co zgodnie z ustaleniami organów ma miejsce w niniejszej sprawie) – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzania planu miejscowego a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu – zasady podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji osoba zainteresowana podziałem nieruchomości powinna przed zgłoszeniem wniosku o podział wystąpić z odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w której to decyzji określone zostaną warunki podziału. W doktrynie zwrócono uwagę (por. E. Mzyk w "Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami", pod redakcją – G. Bieńka – wyd.
II, tom II, str. 31), że w sytuacji gdy osoba zainteresowana zgłasza wniosek o podział nieruchomości (bez uprzedniego zgłoszenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z warunkami podziału), obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o podział (na zasadzie i w trybie art. 64 § 2 kpa) przez przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czego wymaga też § 4 rozporządzenia wykonawczego do tych przepisów.
Pominięcie przez organy obu instancji wskazanych wyżej zasad i załatwienie sprawy pismem posiadającym pewne cech decyzji, wydanej bez żadnego postępowania, w sposób oczywisty narusza prawo. Uchyleń tych nie zauważył organ odwoławczy, który nadmierną wagę przywiązał do określenia pisma strony o cechach odwołania nazwą "zażalenie". Organ II instancji nie rozważył, czy sposobu załatwienia sprawy w dniu 12.VIII.2004 r. nie można uznać za decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku strony a pismo J. R. tytułowane "zażaleniem" nie jest odwołaniem od tej decyzji w rozumieniu przepisów rozdziału 10 kpa. Bez rozstrzygnięcia tych kwestii wydawanie zaskarżonego postanowienia było przedwczesne. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Ze względu na brak atrybutu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd pominął w wyroku rozstrzygnięcie wskazane przepisem art. 152 wymienionej ostatnio ustawy.