Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2013 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w M. Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego Wojewoda P. W odrębnym piśmie procesowym z dnia 7 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Jego zdaniem wykonanie uchwały doprowadzi do reorganizacji szkoły, a to spowoduje dużą zmianę rzeczywistości. Ewentualny powrót do stanu poprzedniego będzie możliwy po dłuższym czasie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
W rozpoznawanej sprawie skarżący żąda wstrzymania wykonania uchwały o przekształceniu szkoły.
W ocenie sądu uchwała rady gminy o przekształceniu szkoły jest aktem, co do którego - po spełnieniu warunków ustawowych – może zostać udzielona ochrona tymczasowa na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Jednolicie przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że charakteru aktu prawa miejscowego nie posiada uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Nie ma zatem do niej zastosowania przepis art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wykluczający wstrzymywanie wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej charakteru aktu prawa miejscowego nie posiada również uchwała rady gminy o przekształceniu szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Tak jak uchwała o likwidacji placówki oświatowej, tak i uchwała o jej przekształceniu, jest aktem sformułowanym w sposób konkretny, zarówno podmiotowo (adresatami są rodzice i dzieci przekształcanej placówki), jak i przedmiotowo (przekształcana szkoła jest dokładnie skonkretyzowana).
Obydwie uchwały ulegają jednokrotnemu wykonaniu, a nie - jak to jest właściwe dla aktów normatywnych - (np. akty prawa miejscowego), wykonaniu wielokrotnemu. Również ustawodawca nie nazwał uchwały o przekształceniu szkoły, tak jak i uchwały o likwidacji szkoły, aktem prawa miejscowego ani bezpośrednio, ani też pośrednio, np. poprzez wskazanie, że akt ten podlega opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa (por. odnośnie uchwały o likwidacji szkoły postanowienia NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., I OZ 670/12 oraz z dnia 18 września 2012 r., I OZ 691/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Stąd też, w ocenie składu orzekającego, uchwała o przekształceniu szkoły (podobnie jak uchwała o likwidacji szkoły) może być poddana ocenie z punktu widzenia przesłanek wstrzymania wykonania sformułowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem podlegającym wykonaniu, bowiem – w przypadku jej realizacji – nastąpią konkretne zmiany rzeczywistości. W niniejszej sprawie polegać one będą na częściowej likwidacji szkoły podstawowej - obejmującej klasy IV-VI. W pozostałym zakresie obejmującym klasy 0 – III placówka będzie od nowego roku szkolnego 2013/2014 funkcjonowała tak jak dotychczas.
W ocenie sądu nie wystąpiły jednak w sprawie okoliczności uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym takich konkretnych okoliczności nie wskazano we wniosku. Jego uzasadnienie sprowadza się do wskazania, że przekształcenie szkoły spowoduje trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego będzie możliwy jedynie po dłuższym czasie. Ta argumentacja nie jest wystarczająca do wydania pozytywnego dla żądającego orzeczenia. Nie odwołuje się bowiem w żaden sposób do indywidualnego stanu sprawy, a operuje jedynie pojęciami i zwrotami ogólnymi.
Nadto wskazać trzeba, wbrew stanowisku skarżącego, że charakter zaskarżonej uchwały nie świadczy o przeprowadzeniu nieodwracalnego procesu. Kwestionowana jest uchwała o przekształceniu, a nie o likwidacji szkoły. Przekształcenie szkoły sprowadzające się do tylko częściowej jej likwidacji (niektórych klas) jest procesem zdecydowanie odwracalnym i nie wywołuje tak daleko idących skutków jak zamknięcie całej szkoły. Po przekształceniu budynek szkoły jest nadal wykorzystywany do potrzeb oświatowych, funkcjonują klasy, pracują nauczyciele i pracownicy administracyjni. Zmniejsza się jedynie zakres prowadzonej działalności (spada liczba uczniów, liczba nauczycieli i innych pracowników). W takim przypadku nie może być mowy o procesie nieodwracalnym, bowiem przywrócenie funkcjonowania placówki w dotychczasowym zakresie (sprzed przekształcenia) jest zdecydowanie prostsze niż w przypadku jej całkowitego zamknięcia (szkoła nie musi być wówczas organizowana na nowo, ale jedynie zwiększa się zakres jej działalności).
Wskazać też należy, że nawet w przypadku likwidacji szkoły w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na odwracalność tego procesu. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie I OZ 670/12 "Jeżeli okaże się, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej uchwała o likwidacji szkoły zostanie, nawet nieprawomocnie, wyeliminowana z obrotu prawnego [...], wówczas Gmina [...] będzie zobowiązana do zapewnienia funkcjonowania zlikwidowanej placówki w poprzedniej formule. Gmina poniesie także odpowiedzialność odszkodowawczą za ewentualne szkody powstałe w związku z wadliwą likwidacją publicznej szkoły podstawowej [...]" (CBOSA). Powyższe uwagi tym bardziej odnoszą się do procesu przekształcenia szkoły.
Przyznać co prawda trzeba, że uchwała o przekształceniu szkoły, podobnie jak uchwała o likwidacji, wiąże się z negatywnymi następstwami dla uczniów klas likwidowanych. Wymusza przeorganizowanie życia rodzinnego, powoduje stres związany z koniecznością aklimatyzacji w nowym środowisku itp. Te okoliczności wynikają z doświadczenia życiowego. Wyważając sprzeczne w sprawie niniejszej interesy sąd ocenił jednak, że okolicznością przesądzającą o odmowie udzielenia ochrony tymczasowej jest odwracalność procesu przekształcenia szkoły polegającego w sprawie niniejszej jedynie na częściowe jej likwidacji. Tej okoliczności argumentacja wskazana we wniosku skutecznie nie podważa.
Mając zatem na uwadze, że w sprawie nie ustalono niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia, czy nieodwracalnych skutków, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.