Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2010r. nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania M. K., od decyzji Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2010r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] października 2008r. nr [...] ustalającej jednorazową opłatę z tytułu zwrotu wartości nieruchomości o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G. R. w Gminie S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
Wójt Gminy S., powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. w części wsi G. R., decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] ustalił M. K. opłatę planistyczną w wysokości 21.749,05 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości G. R. Wnioskiem z 3 marca 2010r. (uzupełnionym pismem z 19 marca 2010r.) M. K. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia pełnomocnik wnioskodawcy powołał art. 145a kpa wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) uznał, że art. 37 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust.3 ustawy, jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Wójt Gminy S. decyzją z [...] marca 2010r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie będzie miał w sprawie zastosowania, albowiem nieruchomość należąca do wnioskodawcy (nr ewid. [...]) ma inne przeznaczenie w planie miejscowym części wsi G. R. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2006r., a inne w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik M. K., zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie art. 145a § 1 kpa. Zdaniem autora odwołania żądanie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w powołanym przepisie nakłada na właściwy organ obowiązek wszczęcia postępowania o wznowienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] maja 2010r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy S. w całości i postanowiło wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z [...] października 2008r. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył art. 149 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 151 § 1 kpa, albowiem ustaliwszy, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wznowienia postępowania nie mógł wydać decyzji odmawiającej jego wszczęcia. Ponadto SKO stwierdziło, że Wójt Gminy S. wyszedł poza ramy wstępnej fazy postępowania o wznowienie, albowiem dokonał oceny zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 kpa oraz przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 kpa, co czego byłyby uprawniony dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższe uchybienia zdaniem SKO stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do wznowienia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Na skutek powyższego rozstrzygnięcia Wójt Gminy S. decyzją z [...] czerwca 2010r. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 kpa, uchylenia swojej decyzji z [...] października 2008r. powtarzając argumentację zawartą w decyzji z [...] marca 2010r.
Od tej decyzji odwołał się pełnomocnik M. K. zarzucając organowi I Instancji naruszenie art. 145a i 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu powyższych zarzutów autor odwołania wyjaśnił, że celem postępowania o wznowienie jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, oraz czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem ocena, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpił wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogła być dokonana wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego organ I instancji nie sporządził.
SKO w S. decyzją z [...] sierpnia 2010r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił instytucję wznowienia postępowania, jej etapy oraz wyjaśnił, że na podstawie art. 145 a §1 kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja. Dalej organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 2010r. uznał art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z Konstytucją jedynie w pewnym zakresie. W trakcie postępowania należało zatem ustalić, czy zakwestionowany zakres w/w przepisu stanowił podstawę prawną wydania decyzji ostatecznej, której wznowienia żąda skarżący. Porównując zaś przeznaczenie działki skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w S. z [...] listopada 1994r., który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003r. oraz obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. R. zatwierdzonego uchwałą z 29 września 2006r., organ uznał, że oba plany określają w sposób odmienny przeznaczenia przedmiotowej działki.
Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy S. z [...] października 2008r. została wydana w oparciu o tę część przepisu art. 37 ust.1 ustawy o p.z.p., co do której Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o niezgodności z Konstytucją. Konkludując SKO uznało, że postępowanie zakończone w/w decyzją nie zostało dotknięte wadą z art. 145 a § 1 kpa.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik skarżącego zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 11, 15 oraz art. 145a, 149 § 2 i 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 36 ust.4, art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy nie występuje związek pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w 2006 roku, a możliwościami zabudowy nieruchomości skarżącego określonymi, "w planie z 1991r.", albowiem plan ten nie zakazywał zabudowy mieszkaniowej na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, skoro "plan z 1991 roku" dopuszczał na działce skarżącego zabudowę ośrodkami turystyczno – wypoczynkowymi, to istnieje wątpliwość, czy uchwalenie planu z 2006 roku nie spowodowało obniżenia wartości tej działki.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej zawartych.
Sąd administracyjny działając, bowiem z urzędu stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] sierpnia 2010r. i poprzedzającą ją decyzja Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2010r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2010r. (objęta kontrolą sądu z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest podstawą do stwierdzenia ich nieważności.
Zgodnie z art. 150 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: kpa, organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2010r. (II OSK 1648/09, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wyraźnie zaakcentował różnicę między postępowaniem głównym, którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania, w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w kpa. Odmienności pod względem prawnym obu tych postępowań, ma tę konsekwencję, iż w kpa ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa wyłącznie właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną.
Jak wynika z powyższego przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do wznowienia postępowania, ani do odmowy wznowienia postępowania, a tym bardziej do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu (tak m.in. NSA w wyroku z 24 października 1988 r., IV SA 632/88, PiŻ 1988, nr 48 s. 15). Organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania. Przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a przepisy kpa ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (J. Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977 s. 269-270 p. III; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 102 nb 7). Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 kpa ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. W kpa w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kpa kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kpa kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym.
Zatem nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 pkt 4).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie miało kompetencji do orzekania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z [...] października 2008r. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 kpa wyłącznie właściwym dla w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a tym organem jest Wójt Gminy S. Tylko zatem Wójt Gminy S. właściwy jest dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Stąd przyjąć należy, iż Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia[...] maja 2010r., mocą, której uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie i orzekło o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją z dnia [...] października 2008r., uchybiło przepisom art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. z art. 149 § 1 i art.150 § 1 kpa, co jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności.
W konsekwencji skoro akt wszczynający postępowanie wznowieniowe obarczony jest wadą nieważności, tym samym zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również wydanych w jego toku decyzji: Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z [...] sierpnia 2010r.
W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Konsekwencją stwierdzenia nieważności opisanych decyzji było stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 457 zł złożył się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).