Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2012 r. I. K., w imieniu własnym i małoletniej córki G. K., wystąpiła do Wójta Gminy S. o wymeldowanie A. K. z pobytu stałego w miejscowości M. [...], gm. S. Wskazała, że są wraz z córką jedynymi spadkobierczyniami G. K. – poprzedniego właściciela nieruchomości rolnej w miejscowości M. [...] (załączyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku). Wywiodła, że zameldowanie A. K. pod wskazanym adresem jest fikcyjne, gdyż nie mieszka ona tam co najmniej od 2005 r., a zamieszkuje wraz z rodziną w B. K. przy ul. M. i tam koncentruje swoje interesy życiowe, w tym pracuje. Wizyty A. K. na nieruchomości w M. mają charakter epizodyczny i są związane z uporządkowaniem spraw osobistych.
W postępowaniu wszczętym powyższym wnioskiem Wójt Gminy S. przesłuchał w charakterze świadka A. K. (teściową wnioskodawczyni), P. Ż. i W. K. (zamieszkujących na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością pod adresem M. [...]), przesłuchał w charakterze strony A. K., w dniu 26 marca 2013 r. przeprowadził oględziny miejsca, z którego zażądano wymeldowania oraz dołączył informację Policji na temat osób zamieszkujących pod adresem M. [...]. Następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję znak [...], którą - na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych -orzekł o wymeldowaniu A. K. z pobytu stałego w miejscowości M. [...], gm. S. Zdaniem organu przeprowadzone dowody potwierdziły żądanie wniosku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i A. K. oraz odrębne odwołanie złożyła A. K. J. i A. K. zarzucili rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu błędne ustalenie, jakoby nie zamieszkiwali stale pod adresem M. [...], wynikające z jednostronnej oceny materiału dowodowego. Wskazali, że ich obecne zamieszkiwanie w B. K. jest wynikiem przeniesienia siedziby pracodawcy J. K. do B. D. oraz zatrudnienia A. K. przez tego samego pracodawcę. Wymusiło to tymczasowe przeprowadzenie się dla zminimalizowania kosztów utrzymania. Wskazali, że nigdy nie zamierzali wyprowadzić się z miejsca zameldowania oraz że weekendy spędzali w M. Obecnie w domu w miejscowości M. [...] zamieszkuje A. K., matka J. K., której oni oraz jej syn J. K. udzielają pomocy w dniach wolnych od pracy. Wskazali, że wnioskodawczyni wyprowadziła się spod tego adresu w kwietniu 2012 r. Wyjaśnili także, iż zasadniczo odbierają korespondencję pod adresem M. [...], a odebrali ją pod adresem w B. K., gdyż tam została skierowana.
Do odwołania dołączyli świadectwo pracy J. K., umowę o pracę A. K. oraz umowę wynajmu lokalu w B. K. W odrębnie sporządzonym odwołaniu A. K. wskazała, że ustalenia faktyczne jakoby nie przebywała w miejscowości M. [...] nie opierają się na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Organ również nie wziął pod uwagę, że wnioskodawczyni sama nie zamieszkuje pod wskazanym adresem od maja 2012 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wymeldowania A. K. z pobytu stałego w lokalu położonym w miejscowości M. [...] gmina S. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że A. K. trwale i dobrowolnie opuściła lokal w miejscowości M. [...]. Prawidłowym jest natomiast ustalenie, że nie zerwała więzi z przedmiotowym lokalem i nie jest to jej zamiarem. Co prawda w tygodniu przebywa ona poza nim, ale na weekendy wraz z mężem przyjeżdża do miejsca stałego zameldowania. Przeprowadza również prace remontowe w spornym lokalu. Potwierdzają to jej wyjaśnienia, oświadczenia bliskich jej osób oraz świadków.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego I. K. zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wymeldowania A. K.;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niezachowanie należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, jego ocenie i nieuwzględnieniu słusznego interesu wnioskodawczyni i jej dziecka; art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, nieustalenie jakie rzeczy posiada A. K. pod adresem M. [...] oraz poprzez przekraczającą granice swobodnej oceny dowodów ocenę dokumentów świadczących o zamieszkiwaniu A. K. w B. K.; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnej oceny dowodów, w tym zgromadzonych w I instancji.
Uzasadniając skargę I. K. wskazała, że zastrzeżenia budzi w szczególności fakt zupełnie odmiennej oceny tego samego materiału dowodowego (zgromadzonego w I instancji) przez Wójta jako organ I instancji (który orzekł o wymeldowaniu) oraz przez Wojewodę (który wymeldowania odmówił). W ocenie skarżącej organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił odmiennego niż w instancji niższej rozstrzygnięcia. Wskazała, że w trakcie oględzin nie ustalono jakie rzeczy pozostają w lokalu i czy świadczą one o stałym w nim przebywaniu ich właściciela (wskazała, że nie wykazano nawet czy należą one do A. K.). Pominięto, zdaniem skarżącej, fakt jedynie weekendowego przebywania A. K. w miejscowości M., który to pobyt jako okazjonalny nie może być podstawą zameldowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga pozostaje uzasadniona.
Organy administracyjne obydwu instancji orzekły bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, przy tym ten sam materiał dowodowy stanowił dla każdego z nich podstawę krańcowo różnej oceny zaistnienia przesłanek wymeldowania. Organ odwoławczy uchylając decyzję w przedmiocie wymeldowania uznał brak przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), nie wyjaśniając powodów odmiennych ustaleń na podstawie tego samego materiału dowodowego.
Nadto, mimo dołączenia do odwołania A. K. dokumentów, nie odniósł się do tych dowodów ani nie poinformował stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz ustosunkowania. Uszło także jego uwadze, że odwołanie oprócz A. K. złożył także wspólnie z nią małżonek J. K. i obowiązkiem organu było "załatwienie" także tego odwołania. Uchybienia przepisom prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego zaskarżona decyzja, a z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej p.p.s.a. także decyzja pierwszoinstancyjna, podlegały uchyleniu.
Przedmiot postępowania dotyczył wymeldowania A. K. z adresu M. [...]. Podstawę prawną orzekania stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z jego treścią organ gminy wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu trwającego ponad 3 miesiące bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Wymeldowanie (jak i zameldowanie) jest wyłącznie aktem rejestracji danych dotyczących pobytu określonej osoby. Zatem źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od przysługującego jej uprawnienia do przebywania w danym miejscu.
W utrwalonej w orzecznictwie linii prezentuje się stanowisko, zgodnie z którym przesłanka opuszczenia miejsca pobytu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (vide wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r., II OSK 1908/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2010 r., II SA/BK 598/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz A. Kaźmierczyk-Henzelmann, CASUS 2000/4/26, "Przesłanki zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.").
O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić wówczas, gdy łącznie zaistniały dwa elementy: dana osoba fizycznie (faktycznie) nie przebywa już w spornym lokalu oraz zaistniał u niej zamiar wyprowadzenia się na stałe z tego lokalu, co wiąże się z planami założenia centrum życiowego w innym miejscu (vide wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., III SA/Łd 109/10, wyrok z dnia 20 maja 2009 r., III SA/Łd 172/09; wyrok z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Sz 817/12, CBOSA).
O trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego świadczy m.in. upływ czasu tj. okres faktycznego pozostawania poza miejscem dotychczasowego pobytu. Opuszczenie miejsca pobytu jest dobrowolne, gdy wynika z samodzielnej rezygnacji danej osoby z przebywania pod danym adresem, niewywołanej przymusem fizycznym lub psychicznym osób trzecich (por. wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., II SA/Bk 468/12 oraz z dnia 3 stycznia 2013 r., II SA/Op 481/12, CBOSA).
Ustalenie powyżej wyłożonych przesłanek wymeldowania z miejsca pobytu stałego musi być wynikiem postępowania administracyjnego przeprowadzonego z zachowaniem zasad i wymagań procedury administracyjnej, w szczególności dotyczących wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wynika z art. 7 k.p.a. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1784/11 polega on m.in. na udzieleniu odpowiedzi na wątpliwości stron postępowania oraz ich twierdzenia i zarzuty. Rolą organu jest takie ich wyjaśnienie, aby nie było wątpliwości co do wydanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W tym miejscu należy powtórzyć za WSA w Poznaniu, że: "Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny.
Po pierwsze, opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Po czwarte, rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki" (wyrok z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 1236/11, CBOSA).
Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc po podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Jak wynika z powyższego – punktem wyjścia jest zgromadzenie pełnego materiału dowodowego. Tego w kontrolowanym przez sąd postępowaniu zabrakło. Jakkolwiek przeprowadzono dowód z oględzin oraz zeznań świadków, ale uczyniono to bardzo nieprofesjonalnie, w sposób powierzchowny i lakoniczny, co dyskwalifikowało tak uzyskany materiał dowodowy. Ani z protokołu oględzin, ani z zeznań świadków nie wynikają potrzebne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności istotne dla jej wyniku przy sprzecznych twierdzeniach wnioskodawczyni oraz A. K., wymeldowania której postępowanie dotyczyło. Dowody te, jak wyżej wskazano mają doprowadzić do możliwości odpowiedzi na pytanie: czy A. K. przebywa w spornym lokalu, jeśli nie – czy zamieszkiwała w nim poprzednio i czy opuściła lokal trwale oraz dobrowolnie bez dopełnienie obowiązku meldunkowego.
Nie jest wystarczające ustalenie podczas oględzin: "w mieszkaniu są trzy pokoje z czego użytkowane są dwa, jest sporo mebli, rzeczy osobiste" i oświadczenie A. K. co do osób mieszkających pod spornym adresem. Tak przeprowadzony dowód z oględzin nie spełnia wyznaczonej mu przez procedurę roli. Skoro ww. twierdzi, że tam zamieszkuje (wynajmuje jednocześnie od kilku lat mieszkanie w innej miejscowości) to podczas oględzin należało wyjaśnić czy, a jeśli tak – jakie są dowody tego zamieszkiwania. Skoro świadek A. K. zeznaje: "syn J. z żoną A. mieszkają tu od piątku do niedzieli, przyjeżdżają też w ciągu tygodnia", należy wyjaśnić co świadek rozumie pod tak sformułowanymi twierdzeniami. Podobnie dogłębniej należało przesłuchać pozostałych świadków, przykładowo odnośnie wykonywanych remontów przez A. K. i jej męża: czy wykonywali je dla siebie, czy dla teściowej i matki, jakie roboty remontowe wykonali i kiedy.
Na podstawie tak enigmatycznie przeprowadzonych dowodów, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, brak było możliwości zajęcia jednoznacznego stanowiska w kwestii spełnienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Okoliczności sprawy na datę orzekania organów były dalekie od jednoznaczności, co przełożyło się na odmienne merytorycznie orzeczenia każdego z organów w oparciu o ocenę tych samych dowodów.
Zważywszy na przeprowadzone postępowanie z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. podlegały uchyleniu.
Rozpoznając sprawę ponownie (na skutek niniejszego wyroku) należy powtórzyć czynności dowodowe celem zgromadzenia materiału wyjaśniającego czy A. K. zamieszkiwała w spornym lokalu i czy opuściła go w sposób dobrowolny i trwały. Szczególną uwagę należy poświęcić dowodowi z oględzin, ustalenia którego powinny znaleźć odzwierciedlenie w protokole z tej czynności. Będzie miał na uwadze organ orzekający ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Z wyżej wyłożonych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
Orzeczenie w punkcie 2. zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.