Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Burmistrza S. dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] z uwagi na jej wydanie przez niewłaściwy organ. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).
Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz S., uwzględniając wniosek K. M., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. zezwolił mu na usunięcie sześciu drzew rosnących na nieruchomości nr [...] w S. przy ulicy M. [...]. Wnioskodawca legitymował się umową dzierżawy działki, na której znajdowały się drzewa objęte wnioskiem, zawartą z Gminą S. jako właścicielem działki. Decyzja stała się ostateczna, bowiem nie została poddana kontroli instancyjnej.
Po przystąpieniu do realizacji zezwolenia na usunięcie drzew, pracownicy Starostwa Powiatowego w B. w dniu 16 grudnia 2015 r. przeprowadzili kontrolę na działce stwierdzając usunięcie dwóch drzew. Starosta wszczął wobec K. M. postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia, jednakże po wyjaśnieniu kwestii istnienia zezwolenia (decyzji Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2015 r.) postępowanie to zostało umorzone decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r.
W wyniku informacji (pismo z dnia 15 czerwca 2018 r.) skierowanej przez Starostę do SKO w B., Kolegium wszczęło postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza S. i zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją stwierdziło jej nieważność. Wskazało, że organem właściwym w sprawie zezwoleń na usunięcie drzewa jest co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), dalej: u.o.p., za wyjątkiem sytuacji, gdy drzewo rośnie na nieruchomości będącej własnością gminy – wówczas organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta (art. 90 ust. 1 u.o.p.). Organy mają obowiązek przestrzegać swojej właściwości z urzędu. W przedmiotowej sprawie, jak wskazało SKO, skoro działka na której rosły drzewa objęte zezwoleniem stanowi własność Gminy S., to K. M. powinien był o zezwolenie wystąpić do Starosty po uprzednim uzyskaniu zgody właściciela działki.
Tak się jednak nie stało, zaś decyzję wydał Burmistrz S. jako organ niewłaściwy. Stanowi to przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył do sądu administracyjnego K. M. Wskazał, że dołożył należytej staranności zwracając się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Przyczyną wystąpienia o zezwolenie na usunięcie drzew był brak możliwości komunikacji na działce, bowiem drzewa rosły na środku nieruchomości i uniemożliwiały zawracanie samochodem z przyczepą. Wniosek o uzyskanie zezwolenia został rozpatrzony i zezwolenie wydano. Nie zostało ono przez żadną ze stron zaskarżone i uprawomocniło się w ustawowym terminie.
Skarżący wskazał również na decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia. Podkreślił, że drzewa usunięto zgodnie z decyzją i na jej podstawie, dotrzymując również wskazanego terminu ich usunięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, który wpłynął do Burmistrza od skarżącego, powinien był zostać przekazany według właściwości Staroście na zasadzie art. 65 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada legalności). Wyrazem zasady legalności jest obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Właściwość rzeczowa oznacza, że istnieją przepisy, które wyznaczają konkretnemu organowi zakres jego działania (art. 20 K.p.a.). Uchybienie właściwości jest sankcjonowane przez ustawodawcę nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), którą stwierdza w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał wadliwą decyzję (art. 157 § 1 K.p.a.).
Powyższe zasady stwierdzania nieważności zostały w sprawie niniejszej prawidłowo zastosowane przez Kolegium, a ocena o wystąpieniu podstawy nieważności jest trafna.
Bezsporne w sprawie jest, że wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew został złożony przez dzierżawcę działki nr [...] (skarżącego) do Burmistrza S. Burmistrz występował w stosunku do tego wniosku w dwóch rolach: jako reprezentant właściciela działki, tj. Gminy S. będącej jednocześnie podmiotem wydzierżawiającym oraz jako organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia. Taką sytuację reguluje wyraźnie przepis art. 90 ust. 1 u.o.p. Zgodnie z jego treścią, czynności, o których mowa w art. 83-89 (a więc także czynności związane z wydawaniem zezwoleń na usunięcie drzew – art. 83a ust. 1 u.o.p.), w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta. Regulacja ta oznacza, jak trafnie wskazało SKO, że w przypadku, gdy właścicielem działki, na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o ich usunięcie, jest gmina, a z wnioskiem występuje posiadacz działki (np. dzierżawca, jak w sprawie niniejszej), do wydania zezwolenia nie jest uprawniony wójt czy burmistrz jako reprezentant tej gminy, ale starosta.
W sprawie niniejszej oznacza to, że Burmistrz S. powinien był przekazać wniosek według właściwości (art. 65 K.p.a.) Staroście Powiatu B., który jako organ właściwy w sprawie mógł się decyzyjnie wypowiedzieć w kwestii tego wniosku. Tak się jednak nie stało, a Burmistrz wydał decyzję jako organ niewłaściwy. Decyzja ta jest zatem dotknięta wadą nieważności i podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym zakresie Kolegium orzekło bez naruszenia prawa. Dodać należy, że w przypadku wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nieważność tę stwierdza się niezależnie od tego, kto zawinił jej wydaniu oraz z jakich przyczyn.
Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek tzw. ex tunc, tzn. eliminuje decyzję z obrotu prawnego wstecznie powodując stan, jakby decyzja nigdy nie została wydana i nie weszła do obrotu prawnego. Zrealizowanie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, nie może jednak wywoływać negatywnych konsekwencji dla podmiotu, który tę decyzję zrealizował w momencie, gdy funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że beneficjent decyzji, czyli skarżący, nie może ponosić negatywnych konsekwencji usunięcia drzew wykonanego na podstawie zezwolenia, które w momencie usuwania drzew funkcjonowało w obrocie prawnym. Z tego też powodu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. umorzone zostało prowadzone przez Starostę postępowanie o usunięcie drzew bez zezwolenia. Co prawda wówczas w obrocie prawnym nie było jeszcze decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza zezwalającej na usunięcie drzew, gdyż eliminacja decyzji Burmistrza z obrotu prawnego nastąpiła później, jednak nie ma to wpływu na sytuację skarżącego.
Nie może on ponosić negatywnych konsekwencji zrealizowania decyzji, która w momencie jej wykonywania funkcjonowała w obrocie prawnym, a została wyeliminowana dopiero w okresie późniejszym ze skutkiem ex tunc. Jak trafnie wskazuje skarżący w skardze, wycinki drzew dokonał na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji na tę czynność zezwalającej.
Reasumując, ocena zaskarżonej decyzji Kolegium jako wydanej bez naruszenia prawa skutkuje oddaleniem skargi, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.).