Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i zdarzeń prawnych.
Przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie toczyły się z udziałem skarżącego A. C. dwa niezależne postępowania administracyjne. Jedno z nich, prowadzone z urzędu dotyczyło weryfikacji uprawnień kombatanckich przyznanych skarżącemu w 1986 r. za "walki o utrwalenie władzy ludowej", prowadzone w okresie pełnienia służby w ORMO i zakończyło się decyzją pozbawiającą skarżącego uprawnień (w I instancji z dnia [...] listopada 1998 r., w II instancji z dnia [...] lutego 1999 r.). Wyrokiem z [...] grudnia 1999 r., wydanym pod sygnaturą [...] NSA – OZ w Białymstoku oddalił skargę A. C. na decyzję ostateczną organu z [...] lutego 1999 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.
Drugie postępowanie prowadzone było z wniosku strony z grudnia 1998 r., a dotyczyło przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia w okresie od września 1943 r. do marca 1945 r. służby w Narodowych Siłach Zbrojnych. Decyzja z dnia [...] lipca 2000 r., odmawiająca przyznania uprawnień kombatanckich, została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2001 r. Ta decyzja nie była skarżona do sądu administracyjnego.
W dniu 25 lutego 2002 r. wpłynął do organu administracji wniosek A. C. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i po początkowej odmowie wznowienia postępowania, organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich. Jako nowy dowód organ wskazał dołączone przez skarżącego protokolarne zeznania dotychczas nieprzesłuchiwanego świadka E. T. Po wznowieniu postępowania administracyjnego organ wydał w dniu [...] października 2003 r. (w trybie art. 151 kpa) decyzję odmawiającą uchylenia ale nie decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, czego żądała strona, lecz decyzji ostatecznej z 1999 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich tj. decyzji wydanej w postępowaniu nie będącym przedmiotem wniosku o wznowienie.
Żądając ponownego rozpatrzenia sprawy skarżący wytknął organowi tę nieprawidłowość i wówczas organ w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. orzekł o uchyleniu decyzji własnej z [...] października 2003 r. i umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem z [...] grudnia 2002 r. Następnie zaś w tej samej dacie (tj. 5 lutego 2004 r.) organ powtórnie wydał postanowienie o wznowieniu, tym razem z urzędu, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 5 kpa, postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2001 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich (wskazując na nowy dowód w postaci zeznań świadka E. T.), po czym decyzją z dnia [...] marca 2004 r. – z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt 1 kpa – orzekł o odmowie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich. Decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z [...] listopada 2004 r. Merytorycznie zeznania świadka E. T. organ ocenił jako niewiarygodne a nadto stwierdził, że pozbawienie skarżącego uprawnień, które nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (służbę w ORMO zaliczało się bowiem do służby w aparatach bezpieczeństwa publicznego), co do zasady wykluczyło możliwość nabycia uprawnień kombatanckich z jakiegokolwiek innego tytułu z ustawy.
Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżył A. C. po raz kolejny podniósł, że należą mu się uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Narodowych Służbach Zbrojnych w latach 1943 – 1945 oraz zarzucił organowi pobieżną i wyrywkową ocenę dowodów, bez ich analizy w powiązaniu ze sobą.
Wyrokiem z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] WSA w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2004 r. oraz postanowienia Kierownika Urzędu z dnia [...] lutego 2004 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego, a także stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lutego 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2003 r. Treść tego wyroku oznaczała obowiązek rozpatrzenia przez organ raz jeszcze wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2001 r. odmawiającą przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich.
Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. nr 42, poz. 371), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i przyznał wnioskodawcy uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w NSZ-NZW. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. organ stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. W przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna pochodzi z dnia 2 lutego 2001 r. (jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania stronie uprawnień kombatanckich).
Uchylając we wznowionym postępowaniu decyzję nieostateczną z dnia [...] lipca 2000 r. organ działał z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. Skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie [...].
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy wznowionej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2001 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania A. C. uprawnień kombatanckich. Zainteresowany złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 2, art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. nr 42, poz. 371), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wywiedziono, że strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na okoliczność pełnienia służby w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach.
Zainteresowany bowiem przedstawił dwa odmienne życiorysy i oświadczenia świadków dla potrzeb konkretnego postępowania administracyjnego. Z jednej strony akcentował swoją działalność przeciwko oddziałom podziemia niepodległościowego z drugiej zaś wykazywał służbę w NSZ. Organ odmówił przy tym wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu świadka E. T., które to oświadczenie stanowiło podstawę wznowienia postępowania o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia w okresie od września 1943 r. do marca 1945 r. służby w Narodowych Siłach Zbrojnych. W dalszej części uzasadnienia przytoczono treść art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach i stwierdzono, że A. C. nie mógł uzyskać (zachować) uprawnień kombatanckich z żadnego tytułu, albowiem jak wynika bezsprzecznie z dokumentów archiwalnych, brał udział w zwalczaniu podziemia niepodległościowego jako funkcjonariusz ORMO.
Organ podkreślił przy tym, że kwestia uprawnień kombatanckich, w tym również deklarowanej służby w NSZ była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 grudnia 1999 r. oddalił skargę strony. Podstawę prawną ocenianej przez sąd decyzji stanowił art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Sąd uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem a organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez Sąd oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.
Z decyzją tą nie zgodził się A. C. i wniósł od niej skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi obszernie przedstawił swój życiorys i końcowo podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ był związany wyrokiem Sądu z dnia [...] marca 2005 r. w uzasadnieniu którego zapisane zostało "że powinna być uchylona decyzja ostateczna z dnia 2 lutego 2001 r." Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. i decyzji poprzedzającej jej wydanie z dnia [...] października 2008 r. oraz o utrzymanie w mocy uprawnień kombatanckich przyznanych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sąd jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] wrześni 2009 r. nr. [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie której odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. i poprzedzającej jej wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania A. C. uprawnień kombatanckich. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust. 2 pkt 2, art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. nr 42, poz. 371). Została ona wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r.
Uprzednią decyzją, której stwierdzono nieważność, organ uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2000 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich i przyznał skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu pełnienia służby w NSZ-NZW. Była to decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Zasadność stwierdzenia nieważności została potwierdzona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie [...] oddalającym skargę. Podnieść przy tym należy, że nieważność stwierdzono z uwagi na naruszenie prawa procesowego polegające na tym, że zamiast uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2001 r. uchylono decyzję poprzedzającą jej wydanie z dnia [...] lipca 2000 r.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że mamy doczynienia z taką sytuacja w której Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w tej samej sprawie, w tym samym stanie faktycznym i na podstawie tych samych dowodów wydaje jedna po drugiej, całkowicie różne decyzje. Treść decyzji z dnia [...] września 2009 r. oznacza odmowę przyznania A. C. uprawnień kombatanckich, natomiast treść decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. uprawnienia takie mu przyznaje. Organ, rozpoznając po raz drugi sprawę w postępowaniu wznowieniowym miał oczywiście prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona przezeń poprzednio, ale powinien wyjaśnić stronie dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko. W takiej sytuacji organ winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji do swojego pierwotnego stanowiska, czego w tej sprawie nie uczynił. Bez wyjaśnienia takiego stanu rzeczy, strona rzeczywiście może nie mieć przekonania do prawidłowości zapadłego ostatecznie rozstrzygnięcia.
Wydanie nowej decyzji, w której wyrażono pogląd całkowicie odmienny od poprzedniego, bez rzetelnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy musi być potraktowane jako wydanie decyzji naruszającej prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim chodzi tutaj o naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Przepis art. 8 kpa ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawą, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92, Lex nr 26097). W piśmiennictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M. Zdyb, J, Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992 r.).
Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 w zw. art. 107 § 3 kpa, Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - orzekł o jej uchyleniu. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w/ ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ wydając inne rozstrzygnięcie merytoryczne od tego zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. (tzn. rozstrzygnięcie odmawiające przyznania A. C. uprawnień kombatanckich) odniesienie się do swojego pierwotnego stanowiska i należycie uzasadni zmianę poglądu. Nadmienić przy tym należy, że wbrew temu co wywodzi organ w sprawie niniejszej nie jest on związany treścią wyroku z dnia z [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...] oddalającego skargę A. C. na decyzję ostateczną organu z [...] lutego 1999 r. Wyrok ten został wydany w sprawie dotyczącej weryfikacji uprawnień kombatanckich przyznanych skarżącemu w 1986 r. za "walki o utrwalenie władzy ludowej", prowadzone w okresie pełnienia służby w ORMO zakończonej decyzją pozbawiającą skarżącego uprawnień. Sprawa przedmiotowa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2001 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia w okresie od września 1943 r. do marca 1945 r. służby w Narodowych Siłach Zbrojnych.
Dlatego też organ związany jest treścią wyroku z dnia [...] marca 2005 r. wydanym w sprawie [...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika zaś, że organ nie może skutecznie powoływać się na niedopuszczalność ubiegania się przez skarżącego o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z uwagi na to, że przy pozbawieniu uprawnień kombatanckich wskazano na art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a tejże ustawy, tj. przepis dotyczący osób pełniących służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami UB, SB i IW (tu ORMO), albowiem o dopuszczalności co do zasady nabycia przez skarżącego uprawnień z tytułów wskazanych w ustawie przesądziło merytoryczne postępowanie w sprawie dotyczącej przyznania uprawnień kombatanckich, gdzie skarżący był traktowany jako zwykły "utrwalacz" władzy ludowej tj. taki do którego może mieć zastosowanie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach i wynikająca z niego możliwość uzyskania uprawnień kombatanckich na podstawie innych tytułów z ustawy o kombatantach.
Odmawiając (decyzjami z [...] lipca 2000 r. w I instancji i z dnia [...] lutego 2001 r. w II instancji) przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, organ merytorycznie oceniał dowody i badał spełnienie przez skarżącego przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach do nabycia uprawnień kombatanckich z racji służby w Narodowych Siłach Zbrojnych, nie wskazując na niedopuszczalność ubiegania się przez skarżącego o uprawnienia. Stąd teraz przy żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną odmową przyznania uprawnień kombatanckich, organ nie może już skutecznie powoływać się na niedopuszczalność ubiegania się przez skarżącego o przyznanie mu uprawnień kombatanckich, albowiem kwestia dopuszczalności występowania z takim żądaniem została przesądzona ostateczną decyzją poprzedzoną merytorycznym badaniem spełnienia przesłanek do nabycia uprawnień kombatanckich.