Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
Starosta S. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...]:
- I. zatwierdził projekt scalenia gruntów na obiekcie "T. i inne", w skład którego wchodzą obręby geodezyjne: T. i R., S., T., T., O., P., gmina P., powiat S., województwo p., o łącznej powierzchni 1594,4627 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia;
- II. przyjął ustalone w dniu,,, lipca 2019 r. zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia;
- III. zastosował dopłaty pieniężne z tytułu wydzielenia gruntów o wyższej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji;
- IV. zastosował wypłaty pieniężne z tytułu wydzielenia gruntów o niższej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane zgodnie z załącznikiem nr 3 do decyzji;
- V. rozpatrzył zgłoszone zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów. Po zapoznaniu się z projektem scalenia oraz opinią Komisji doradczej nie uwzględnił zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów zgłoszonych przez B. M., S, R,, W. R., W. Ł., M. R., E, S., G. M., K, Z, oraz B. T.;
- VI. poinformował o skutkach prawnych wynikających z art. 29 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów tj.: ujawnieniu nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzeniu uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Stwierdził, że decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem. Orzekł, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, przechodzą na własność gminy;
- VII. poinformował o skutkach prawnych wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów tj.: przeniesieniu z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia obciążeń wpisanych w księgach wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem;
- VIII. określił prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegających na budowie i przebudowie dróg. W ramach zagospodarowania poscaleniowego wykonane zostaną prace polegające na budowie i przebudowie dróg wykazane w "Wykazie dróg do urządzenia w ramach zagospodarowania poscaleniowego", stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji;
- IX. Stwierdził o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. J., S. R., W. Ł., M, T., K. M., K. W. oraz B. T. Wojewoda P. po rozpatrzeniu tych odwołań decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania scaleniowego a następnie odniósł się do zarzutów podnoszonych w poszczególnych odwołaniach. Odnosząc się do zarzutu A. J. dotyczącego tego, że jego działka położona we wsi T., oznaczona numerem [...], nie będzie posiadać dostępu do drogi publicznej, stwierdzono że jest on bezzasadny. Wskazano, że z dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez geodetę-projektanta J. S. wynika, że A. J. do scalenia wniósł: działkę numer [...] o powierzchni 1,5400 ha położoną we wsi T. oraz działki numer: [...] o łącznej powierzchni 9,7793 ha położone we wsi T. Łącznie do scalenia wniósł on nieruchomości o powierzchni 11,3193 ha i wartości 353835,08.
Z życzenia odwołującego zawartego na karcie 2[...] dokumentacji formalno-prawnej "Kwestionariusz życzeń i oświadczeń - wieś T." wynika, że wniósł on o to, żeby: "Działki pozostawić w starym stanie, wytyczyć drogę ewidencyjną do działki [...]oraz drogę o szerokości 5.0 do drogi przebiegającej przez obręb T. i R. - przedłużenie drogi nr [...]." Za działki objęte postępowaniem scaleniowym wchodzące w skład jednostki rejestrowej G.28 położone we wsi T. zostały wydzielone zgodnie z życzeniem uczestnika scalenia odnośnie lokalizacji przeszłych ekwiwalentów i tak: działka numer [...]o powierzchni 1,2600 ha otrzymała w wyniku scalenia numer [...] i powierzchnię 1,2342 ha; działka numer [...] o powierzchni 0,6300 ha otrzymała w wyniku scalenia numer [...] i powierzchnię 0,5739 ha; działka numer [...] o powierzchni 7,2527 ha otrzymała w wyniku scalenia numer [...] i powierzchnię 7,2140 ha; oraz za działkę numer [...] o powierzchni 0,63[...] ha uczestnik scalenia otrzymał działkę numer [...] o powierzchni 0,6326 ha.
Ponadto, działka numer [...] o powierzchni 1,5400 ha położona we wsi T. stanowiąca własność odwołującego otrzymała w wyniku scalenia ekwiwalent w dotychczasowym położeniu oznaczony, jako działka numer [...] o powierzchni 1,53[...] ha co zostało potwierdzone na 71 karcie dokumentacji formalno-prawnej "Kwestionariusz życzeń i oświadczeń - wieś T.", przez geodetę-projektanta, który zamieścił informację "ekwiwalent wydzielono w tym samym miejscu – J. S.". Organ podkreślił, że w scaleniu projektuje się powierzchnie nowo wydzielanych gruntów na wartość i dlatego w przypadku odwołującego łączna wartość zaprojektowanego ekwiwalentu w stosunku do należnego wynosi 2019,44 zł. Kwotę tę Starosta wypłaci odwołującemu po zakończeniu postępowania scaleniowego. Wskazano, że zgodnie z mapami obszaru scalenia obrębów: T. i O. działka numer [...], która w - wyniku scalenia została oznaczona numerem [...] posiada od strony północnej niezależny dostęp do drogi o szerokości 5.0 (działka numer [...] w obrębie T.), a następnie przez działkę numer [...] o szerokości 6.0 położoną w obrębie O. do drogi wojewódzkiej nr [...] S. Organ stwierdził, że podnoszony zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
Z decyzją tą nie zgodził się A. J. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. przez nie wydzieleniem drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skarżący podniósł, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, że zgodnie z mapami obszaru scalenia obrębów T. i O. działka ta, oznaczona w wyniku scalenia numerem [...] posiada od strony północnej niezależny dostęp do drogi szerokości 5 m. Niemniej jednak, zdaniem skarżącego, mapa ta zawiera błąd polegający na nie usunięciu drogi nr [...], która została usunięta na niejawnym zebraniu przez starostwo z nie ustalonych przyczyn. W aktach sprawy nie ma szkicu wyznaczenia projektu scalenia drogi nr [...]. To, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej wynika zaś z mapy zasadniczej z [...] września 2020 r. Ponadto skarżący podniósł, że droga nr [...] nie została zastabilizowana trwale na gruncie znakami granicznymi i naniesiona na mapy pokazujące punkty graniczne, tak jak wszystkie działki powstałe w wyniku scalenia. Do skargi dołączono ww. kopię mapy zasadniczej.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zarzutu skarżącego zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów sporządzony i wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielanych w wyniku scalenia na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w wykazie z [...] lipca 2019 r. Zdaniem organu z powyższego wynika, że mapa obszaru scalenia znajdująca się w aktach sprawy przekazanej przez organ pierwszej instancji nie może różnić się od mapy jaką udostępnia Starosta prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny zgodnie z art. 7d ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Odnosząc się do zarzutu braku trwałej stabilizacji znakami granicznymi drogi – działki nr [...], wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy scaleniowej – projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. skarżący zarzucił, że w odpowiedzi na skargę brak jest jakiegokolwiek konkretnego odniesienia się podnoszonych przez niego zarzutów. Organ ograniczył się do cytowania przepisów i podkreślania jak powinno być (a niestety nie jest). Skarżący wywiódł, że istota błędu popełnionego w ramach prac scaleniowych polega na posłużeniu się dwiema innymi mapami. Na jednej z nich faktycznie jest naniesiona, dodatkowo wytyczona działka o numerze geodezyjnym [...], która jako droga dojazdowa o szerokości 5 metrów zapewnia dostęp do drogi publicznej. Na tej mapie została oparta zaskarżona decyzja.
Natomiast, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, mapa obszaru scalenia różni się od mapy zasadniczej. W ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę S. jest inna mapa, na której nowej drogi (działka o numerze geodezyjnym [...]) już nie ma, a więc działka skarżącego i inne działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Wbrew też twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, działka o numerze geodezyjnym [...] nie została trwale ustabilizowana znakami granicznymi. Stanowi to kolejne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy scaleniowej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, celem wytyczenia i urządzenia działki o numerze [...] i zapewnienie dojazdu do drogi publicznej dla stanowiącej jego własność działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości T. Organ w odpowiedzi na to pismo powtórzył, że Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w wykazie z [...] lipca 2019 r. Jednakże istotnie przedstawiona przez Starostę S. mapa obszaru scalenia nie jest zgodna z rejestrem po scaleniu. Dotyczy to działki numer [...] (droga) położonej w obrębie T., która została wykazana na mapie obszaru scalenia, natomiast nie zawiera tej działki rejestr gruntów po scaleniu. Podniesiono przy tym, że sytuacja ta, została ujawniona dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Także po wydaniu zaskarżonej decyzji stwierdzono brak dostępu do drogi w zakresie działek numer: [...] położonych w obrębie T. W związku z powyższym organ stwierdził, że scalenie gruntów w obrębie T., gmina P. nie spełnia założenia wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, albowiem nie każda działka wydzielona w wyniku scalenia ma zapewniony dostęp do drogi. Działka numer [...] wydzielona w wyniku scalenia gruntów na rzecz skarżącego, zgodnie z mapami obszaru scalenia, poświadczonymi przez Starostę S., obrębu T. i obrębu O. posiada od strony północnej niezależny dostęp do drogi o szerokości 5,0 m - działka numer [...] w obrębie T., a następnie przez działkę numer [...] o szerokości 6,0 m położoną w obrębie O. do drogi wojewódzkiej nr [...] S. Na szkicu wyznaczenia projektu scalenia sporządzonym w dniu [...] marca 2019 r., który potwierdza wyznaczenie projektu scalenia na gruncie w dniu [...] kwietnia 2019 r. powyższe nie zostało potwierdzone.
Ponadto działka numer [...] nie została wykazana w rejestrze gruntów po scaleniu obrębu T., gmina P.. Przedmiotowe nieprawidłowości mają wpływ na wartość ekwiwalentu uczestników scalenia, ponieważ wydzielenie dojazdów do ww. działek nr [...] położonych w obrębie T. oraz do działki skarżącego wiąże się z koniecznością zmiany współczynnika potrąceń, co z kolei oddziałuje na wysokość wydzielonego ekwiwalentu poszczególnym uczestnikom scalenia gruntów.
Odnosząc się do pytania sądu o wyjaśnienie, czy na datę wydania decyzji z [...] grudnia 2019 r. przez Starostę S. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu "T. i inne", gmina P. została wytyczona droga o numerze geodezyjnym [...] łącząca działkę skarżącego o numerze [...] z drogą publiczną, organ podał, że mapy obszaru scalenia obrębów: T. i O., które poświadczył Starosta S. nadając im walory dokumentów urzędowych, potwierdzają dostęp działki numer [...] do 5,0 m drogi - działka numer [...] w obrębie T., która następnie łączy się z 6,0 m drogą - działka numer [...] w obrębie O. załącznik nr 21. Natomiast na szkicach wyznaczenia projektu scalenia sporządzonych w dniach [...] marca 2019 r., które potwierdzają wyznaczenie projektu scalenia na gruncie w dniu [...] kwietnia 2019 r. brak jest drogi - działki numer [...] w obrębie T., natomiast droga - działki numer [...] w obrębie O. została zmieniona i kończy się na działce numer [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 grudnia 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Z § 3 zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
W konsekwencji sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Należy zaznaczyć, że A. J. (skarżący) nie składał zastrzeżeń do projektu scalenia, ponieważ był on zgodny z jego oczekiwaniem.
Odwołanie od decyzji organu I instancji do Wojewody P. wniosło siedmiu uczestników scalenia, ale skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł tylko A. J., zarzucając błędy, jakie zostały popełnione przez Starostę S. przy zatwierdzeniu projektu scalenia, a niedostrzeżone przez organ II instancji przy czym dotyczą one (zdaniem skarżącego) jego działki o nr [...] (po scaleniu).
Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (DZ. U. z 2018 r., poz. 908 t.j.) zawiera definicję celu scalania gruntów. Celem tym jest m.in. stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie... dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Warunek ten nie został spełniony, ponieważ działka skarżącego o nr [...], wydzielona w wyniku scalenia, nie posiada dostępu do drogi. Działka nr [...], zgodnie z mapami obszaru scalenia, poświadczonymi przez starostę S., obrębu T. i obrębu O., posiada od strony północnej niezależny dostęp do 5 metrowej drogi oznaczonej nr [...] w obrębie T., a następnie przez działkę nr [...] (szer. 6 m), położoną w obrębie O., do drogi wojewódzkiej S. (nr [...]). Na szkicu wyznaczenia projektu scalenia z dnia [...].03.2019 r., który potwierdza wyznaczenie projektu scalenia na gruncie w dniu [...].04.2019 r., powyższy układ nie został potwierdzony. Nadto droga oznaczona nr [...], nie została wykazana w rejestrze gruntów po scaleniu obręby T. gmina P..
Wojewoda P., w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., bardzo słusznie zwrócił uwagę, że powstały nieprawidłowości dotyczące nie tylko działki nr [...] skarżącego, lecz także kilkunastu działek innych uczestników scalenia, które to działki powinny mieć wydzielone dojazdy, a to z kolei łączy się z wyliczeniem wartości ekwiwalentów uczestników postępowania.
W ocenie Sądu, sprawa wymaga wyjaśnienia w szerszym zakresie, niż wynika to z zarzutów skargi, które zasługują na uwzględnienie ponieważ wykazują naruszenie interesu prawnego skarżącego.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej: p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jeżeli rozstrzyga daną sprawę.
Stąd też, mając na uwadze specyfikę postępowania scaleniowego, Sąd uznał za konieczne uchylić w całości decyzję organu odwoławczego, gdyż zachodzi prawdopodobieństwo konieczności powtórzenia części procedury scaleniowej obejmującej nie tylko działkę skarżącego, ale też działek innych uczestników scalenia. Technicznie niemożliwym było ograniczenie uwzględnienia skargi tylko do działki skarżącego. Być może korektą należy objąć dokumentację scaleniową.
W celu doprowadzenia do zgodności decyzji z prawem, po uchyleniu decyzji drugoinstancyjnej, Wojewoda powinien podjęć następujące działania:
- 1. Zwrócić się do Starosty S., w trybie art. 136 § 1 k.p.a., o wyjaśnienie (przy udziale projektanta scalenia lub uprawnionej osoby), jakie zmiany i w jakim zakresie powinny być wprowadzone w projekcie scalenia, by zapewnić dostęp do drogi działce nr [...] A. J. oraz działkom innych właścicieli, które tego wymagają;
- 2. Po uzyskaniu koniecznych wyjaśnień, Wojewoda P. oceni we własnym zakresie, w jakiej części należy utrzymać w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...].12.2019 r., a w jakim zakresie będzie ona wymagać uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Należy mieć na względzie obowiązującą procedurę wynikającą z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (w szczególności przepisy artykułów 23, 24, 26 ustawy), która może mieć zastosowanie, jeśli dojdzie do wprowadzenia zmian w projekcie scalenia. Stąd też niemożliwym, wydaje się, wydanie przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej. Sąd pozostawia jednak te kwestie do oceny organu odwoławczego, a ocena ta będzie możliwa dopiero po uzyskaniu koniecznych wyjaśnień opisanych w pkt 1.
Należy zaznaczyć, że w procedurze scaleniowej stosuje się uzupełniająco przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (stanowi o tym art. 33 ustawy scaleniowej). W niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy. W skład kosztów sądowych wchodzi zwrot wpisu sądowego w wysokości 200 złotych.