Uzasadnienie
Prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...], wydanym na wniosek J.K. z dnia [...] stycznia 1959 r. (dalej: "orzeczenie"), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w S. (dalej: "Prezydium PRN") zatwierdziło, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240; dalej: "u.p.n."), projekt podziału nieruchomości położonej w S. przy ul. W. i ujętej w planie miasta S. jako działka nr [...] (pow. 1,5971 ha), sporządzony w dniu 7 grudnia 1960 r. przez służbę geodezyjną Wydziału Budownictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sokółce, z tym, że działkę nr [...] o powierzchni 0,0430 ha przeznaczono na poszerzenie ul. Wasilkowskiej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że na wniosek Józefa Kabak z dnia 22 stycznia 1959 r. zaopiniowano szkicowy projekt podziału działki nr [...] oraz opracowano projekt podziału, który wyznaczył nowe działki na gruncie.
Ów projekt podziału, sporządzony na wyrysie z mapy geodezyjnej, zakładał podział prostokątnej działki nr [...], graniczącej krótszym bokiem z ul. Wasilkowską, w tym sposób, że wzdłuż granicy od strony ul. Wasilkowskiej wydzielono pas ziemi o długości 5 m, oznaczając go nr [...], zaś pozostałą część podzielono wzdłuż na dwie działki: szerszą o nr [...] (pow. 1,2798 ha) oraz węższą o nr [...] (o szerokości 15 m i pow. 0,2743 ha). Następnie około 1973 r. działka nr [...] uległa podziałowi na prostokątne działki nr: [...], [...] i [...], z których każda przylegała krótszym bokiem do działki nr [...]. W 1978 r., wskutek odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu miasta S., zmieniono oznaczenia ww. działek w ten sposób, że: działkę nr [...] oznaczono nr [...], działkę nr [...] oznaczono nr [...], działkę nr [...] oznaczono nr [...], zaś działkę nr [...] oznaczono nr [...]. W 1997 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...]i nr [...], natomiast w 2000 r. działkę nr [...] podzielono na działki nr [...]i nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] stanowi obecnie współwłasność I.K., M.K., J.S., W.K. i K.K.; działka nr [...] stanowi własność P.K.; działka nr [...] stanowi współwłasność B.K., Ł.K., A.K., P.K. i U.K.; działka nr [...] stanowi współwłasność L.H., J.H., A.H. i J.K.; działka nr [...] stanowi własność T.A., zaś działka nr [...] stanowi własność A.S.
Jeśli chodzi o działkę nr [...], jak wynika z pisma Starosty S.o z dnia [...] lipca 2018 r., została ona w 1978 r. włączona do działki nr [...] stanowiącej ul. W., a następnie na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...], wydzielono z niej działkę nr [...] pod ul. W. Obecnie pas ziemi oznaczony poprzednio jako działka nr [...], wydzielony z działki nr [...] na mocy orzeczenia, przynależy do działki nr [...] stanowiącej ul. W. Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. J.O., M.K., I.K., K.K. i W.K. zwrócili się do Samorządowego Kolegium w B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że w wyniku jego wydania doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazali, że w chwili złożenia wniosku o podział działki nr [...] w styczniu 1959 r. nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmowałby swoim zakresem ww. działkę, a zatem, w świetle art. 6 u.p.d. zachodziła konieczność jego sporządzenia przed wydaniem orzeczenia pozwalającego na jej podział.
W konsekwencji wnioskodawcy upatrują w ww. uchybieniu, również naruszenia art. 13 ust. 1 u.p.d. przejawiającego się w bezpłatnym odstąpieniu przez J.K. (będącego ich poprzednikiem prawnym) na rzecz Gminy S. działki nr [...], pomimo tego, że nie była ona przeznaczona pod ulice lub drogi w planie miejscowym, który wówczas nie istniał. Co więcej wnioskodawcy podnieśli, że działka ta nigdy nie została faktycznie przeznaczona na ten cel. Wnioskodawcy wskazali również, że orzeczenie zostało skierowane do osoby, która zmarła przed jego wydaniem, tj. w dniu [...] czerwca 1956 r, a nie do jej następców prawnych, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., a także art. 8 ust. 1 u.p.n., stwierdziło, że przedmiotowe orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie stwierdziło jego nieważności. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium ustaliło, że po zmarłym w dniu [...] czerwca 1956 r. J.K., będącym właścicielem działki nr [...], spadek nabyli: jego żona A.K. oraz zstępni – J.K., S.P., L.P., S.Ż. i W.Z., z tym, że prawo dziedziczenia gospodarstwa rolnego zapisanego w rejestrze pomiarowym nr [...] odziedziczyli po nim żona A.K. i syn J.K.
W konsekwencji z wnioskiem o podział ww. działki spadkowej powinni byli wystąpić, stosownie do art. 199 k.c., wszyscy jej współwłaściciele, podczas gdy z wnioskiem tym wystąpił tylko jeden z nich – J.K. Wobec braku uzyskania przez Prezydium zgody na podział przedmiotowej działki od pozostałych spadkobierców, Kolegium stwierdziło w tym względzie zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznając jednakże, że przeprowadzone postępowanie wykazało istnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polegających na zbyciu w późniejszym okresie działek powstałych w wyniku podziału, na rzecz osób trzecich, Kolegium stwierdziło brak możliwości stwierdzenia nieważności orzeczenia, ograniczając się do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.O., M.K., I.K., K.K. i W.K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili jej:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na zbycie w późniejszym czasie powstałych w wyniku podziału działek na rzecz osób trzecich, w sytuacji gdy działka oznaczona wówczas nr [...] przeznaczona została na poszerzenie ul. W., zaś faktycznie nie doszło ani do jej przeznaczenia na ten cel, ani też do jej zbycia;
- 2. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało istnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności orzeczenia, z uwagi na zbycie w późniejszym okresie powstałych w wyniku podziału działek na rzecz osób trzecich, w sytuacji, gdy działka oznaczona wówczas numerem [...] przeznaczona została na poszerzenie ul. W., zaś faktycznie nie doszło ani do jej przeznaczenia na ten cel, ani też do jej zbycia;
- 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia i lakoniczne, niewyczerpujące oraz niedostateczne odniesienie się w jego treści do stwierdzenia przez organ niemożności uznania nieważności orzeczenia, przez ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na zbycie w późniejszym czasie powstałych w wyniku podziału działek na rzecz osób trzecich, co uniemożliwia zrozumienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając w uzasadnieniu skargi, że działka wydzielona pod drogę gminną nie stanowiła nigdy przedmiotu obrotu cywilnoprawnego, ani też nie została faktycznie przeznaczona pod ul. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do wywiedzionych przez skarżących zarzutów, wskazał, że działka nr [...] została włączona do działki nr [...] stanowiącej ul. W., z której w 1990 r. wydzielono działkę nr [...]pod. ul. W., na której obszarze leży obecnie teren ówczesnej działki nr [...]. Tym samym organ uznał, że skoro działka ta została włączona do drogi gminnej, to nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie niniejszej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarty został w skardze, a żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji, zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Należą do nich: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 4) skierowana decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) trwała niewykonalność decyzji w dniu jej wydania;
- 6) wydanie decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz 7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ramach postępowania nieważnościowego w trybie art. 156 § 1 k.p.a., oceny dokonuje się według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 362/16, Lex nr 242800).
Dodać przy tym należy, że tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, a orzekający w tym trybie organ administracji publicznej, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 Kpa).
Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. m.in.: wyroki NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1[...]2/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwanej: "CBOSA"). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zatem postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem. Inne kwestie dotyczące istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną w tym nadzwyczajnym trybie decyzją, pozostają poza zakresem orzekania.
Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe, ocenia czy organ prawidłowo stwierdził wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych, czy też kwalifikowanych – o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tej właśnie przesłance oparty został wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Zauważyć przy tym należy, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie jako wyraźne, oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo obowiązek uchylono. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. m.in.: wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 567/2018, Lex nr 2627233; wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09, Lex nr 746680).
Reasumując, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze treść aktu prawa musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; a po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że akt ten, nie może być akceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Nie każde więc, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące.
Przeprowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające wykazało zaistnienie w sprawie ww. przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności orzeczenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ upatruje jej w braku zgody wszystkich współwłaścicieli ówczesnej działki nr [...], na jej podział, do którego doszło na mocy orzeczenia wydanego w trybie przepisów u.p.n. Kolegium wskazało przy tym, że do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, (do których zaliczyć należy również podział nieruchomości) wymagana jest na gruncie art. 199 k.c. zgoda wszystkich współwłaścicieli. Uwadze Kolegium umknęło jednak, że zarówno w chwili wystąpienia przez J.K. z wnioskiem o podział nieruchomości, jak i w dniu wydania orzeczenia, konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na jej podział, regulował nie art. 199 k.c., lecz art. 82 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. 1946, Nr 457, poz. 319; dalej: "dekret"), obowiązującego od 1 stycznia 1947 r. do 31 grudnia 1964 r. Zważywszy jednak na analogiczną do treści art. 82 dekretu, regulację z art. 199 k.c., pomimo ww. uchybienia, wniosek Kolegium o wydaniu orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, zasługuje na aprobatę sądu.
Nie budzi przy tym wątpliwości rażący charakter owego naruszenia, bowiem orzeczenie zostało wydane wbrew ustanowionego treścią art. 82 dekretu, nakazu uzyskania zgody na podział nieruchomości (stanowiącej czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu) od wszystkich jej współwłaścicieli. Wobec zaś podpisania wniosku o podział z dnia [...] stycznia 1959 r. jedynie przez J.K., uchybienie to jest wyraźne i oczywiste.
Jakkolwiek wniosek Kolegium o braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na jej podział, uznać należy co do zasady za trafny, to poprzedzające go ustalenia faktyczne sprawy, nie są jednak kompletne. Zważywszy bowiem na ustawowy obowiązek wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), powinien on był zostać poprzedzony ustaleniem pełnego kręgu współwłaścicieli działki nr [...], których zgody na podział Prezydium nie uzyskało. Z kolei za punkt wyjścia przedmiotowych ustaleń, należałoby przyjąć wyjaśnienie okoliczności, czy działka nr [...] wchodziła w chwili śmierci J.K. (ojca) w skład gospodarstwa rolnego. Jak wynika bowiem z postanowień spadkowych, krąg spadkobierców dziedziczących po nim gospodarstwo rolne nie pokrywa się z generalnym kręgiem osób uprawnionych do dziedziczenia po nim.
W konsekwencji nie jest znany katalog współwłaścicieli działki nr [...], z chwili jej podziału dokonanego na mocy orzeczenia. Zważywszy na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania, ustalenia te będą mogły zostać uzupełnione przez Kolegium.
Jednocześnie zauważyć należy, że akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu poświadczającego, że J.S., należąca do kręgu spadkobierców po R.K. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. [...]), któremu J.K. (syn) darował w dniu [...] sierpnia 1993 r. działkę nr [...], zmieniła nazwisko na O. W konsekwencji brak jest możliwości ustalenia, czy J.O. będącej zarówno wnioskodaczynią, jak i skarżącą, przysługuje status strony. Brak ten Kolegium uzupełni w ponownie prowadzonym postępowaniu, a ponadto sporządzi wykaz stron postępowania nieważnościowego, której to czynności zaniechano.
Sąd zwraca przy tym uwagę na bezcelowość zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących skutków prawnych skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, bowiem jak wynika z materiału dowodowego, wniosek z dnia [...] stycznia 1959 r. został sporządzony przez jednego ze spadkobierców dotychczasowego właściciela działki nr [...], tj. J.K. (syna), a nie przez J.K. (ojca), który zmarł dnia [...] czerwca 1956 r. Tym samym brak było podstaw aby uznać, że orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej, co też zdaje się dostrzegać Kolegium w dalszej części uzasadnienia. Rozważania te, jako nie odnoszące się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, były zatem w zupełności zbędne.
Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do podniesionej przez skarżących we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe, okoliczności wydania orzeczenia zezwalającego na podział działki nr [...], mimo braku funkcjonującego w owym czasie na przedmiotowym terenie planu miejscowego, który przeznaczałby jej cześć pod ulicę (a zatem wbrew art. 6 u.p.n., wedle którego w przypadkach, gdy na nieruchomości, podlegającej podziałowi, dla której nie ma prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest przeprowadzenie nowych lub zmiana istniejących ulic, placów, dróg lub innych urządzeń użyteczności publicznej, wówczas przed wydaniem pozwolenia na podział wymagane jest uprzednie sporządzenie tego planu). Kwestia ta nie została wyjaśniona, pomimo zawartej w piśmie Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2018 r. informacji, że przedmiotowy obszar mógł być objęty zapisami planu miejscowego z 1957 r., którego treścią organ ten nie dysponuje.
W piśmie powyższym zawarta została informacja, że dostęp do planu z 1957 r. jest utrudniony z uwagi na przeprowadzkę Archiwum Państwowego w B. do nowej siedziby. Zważywszy zaś na fakt, że od daty sporządzenia ww. pisma, do chwili wydania zaskarżonej decyzji, upłynął okres ponad 2 lat, a Kolegium nie poczyniło w tym czasie żadnych starań, aby uzyskać dostęp do treści tego aktu planistycznego, (celem weryfikacji ww. kwestii stanowiącej podstawę wniosku skarżących), sąd uznał również owe zaniechanie za brak realizacji przez Kolegium obowiązku z art. 77 § 1 k.p.a.
Kolejnym stwierdzonym przez sąd uchybieniem procesowym, jest brak poczynienia przez Kolegium należytych i wyczerpujących ustaleń w kwestii stanowiącej podstawę odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, mimo co do zasady prawidłowo dostrzeżonego zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak stanowi art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten reguluje dwie przesłanki, których zaistnienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą: pierwszą z nich jest wywołanie przez decyzję obarczoną którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nieodwracalnych skutków prawnych, zaś drugą – w przypadku gdy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji obarczonej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, Kolegium powołało się na pierwszą z ww. przesłanek, której upatruje w zbyciu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], na rzecz osób trzecich.
Kolegium słusznie przy tym zaakcentowało, że przez nieodwracalne skutki prawne rozumie taką sytuację, w której organ w ramach własnych kompetencji nie może przywrócić stanu poprzedniego, co oznacza, że jeżeli skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to nie mają one charakteru nieodwracalnego. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie: z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 1086/18, Lex nr 3020110).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że działki o nr: [...], [...] i [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego orzeczeniem, wyszły w latach 60-tych i 70-tych XX w. spod władztwa poprzedników prawnych skarżących – co potwierdza akt notarialny przeniesienia własności (działka nr [...]) oraz akty własności ziemi (działki nr [...] i nr [...]) i w tym też zakresie należy zgodzić się z Kolegium, że okoliczność ta stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia, które poprzedzało obrót ww. działkami (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP nr 12/1992). Uwadze Kolegium uszło jednak, że pozostająca w zainteresowaniu wnioskodawców działka nr [...], nie stanowiła przedmiotu obrotu prawnego. W aktach bowiem brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego notarialne przeniesienie jej własności na Gminę S., w szczególności zaś umowy o przeniesieniu własności, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.p.d.
Na brak takiego dokumentu wskazuje również uzasadnienie decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], w którym mowa w nieuregulowanym stanie prawnym m.in. działki nr [...]. Co więcej, istnieje uzasadnione (ale wymagające weryfikacji) prawdopodobieństwo, że w istocie nie doszło również do skutecznego przeniesienia jej własności z mocy prawa na Gminę S., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej: "Przepisy wprowadzające"). Jak wskazują bowiem skarżący - pas gruntu stanowiący uprzednio działkę nr [...] (włączony następnie do działki nr [...], a kolejno do działki [...]), nigdy nie został faktycznie przeznaczony pod ul. W. Pozytywna weryfikacja tego twierdzenia oznaczałaby, że grunt ten ani nie pozostawał w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy S., ani też nie był zajęty pod drogę publiczną (ul. W.), co oznaczałoby brak spełnienia warunków z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, od których uzależnione było przejście własności nieruchomości z mocy prawa na Gminę S. Mając zaś na względzie deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody P. z dnia[...] sierpnia 2001 r. nr [...], powyższe skutkowałoby zatem bezskutecznością dokonanego z mocy prawa wywłaszczenia w odniesieniu do spornego pasa gruntu stanowiącego, w chwili wydania tej decyzji, część działki nr [...].
Zważywszy na doniosłość wyżej opisanych potencjalnych skutków prawnych, podniesione w zarzutach skargi twierdzenie o braku zbycia tego pasa gruntu oraz braku jego zagospodarowania pod ul. W., wymaga zweryfikowania przez Kolegium za pomocą dostępnych środków dowodowych (np. zeznań świadków, czy wizji terenowej). Pomocny w tym względzie może się okazać również fakt, że w obowiązującym na przedmiotowym obszarze, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006 r. nr XLII/319/06 Dz.Urz.Woj.Podl 2006, Nr 129, poz. 1229), obszar, na którym położony jest ów sporny pas gruntu, przeznaczony jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem 2MN (vide: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b. w zw. z § 7 planu), a nie pod tereny dróg publicznych, które na rysunku planu oznaczone zostały symbolem rozpoczynającym się od KD (vide: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. o. w zw. z § 31 ust. 1 planu).
Obecne przeznaczenie planistyczne obszaru, na terenie którego leży ww. pas gruntu, może zatem potwierdzać tezę skarżących o tym, że nigdy nie został on faktycznie przeznaczony pod ul. W., jednakże teza ta wymaga szczegółowej weryfikacji obejmującej ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania owego gruntu na przestrzeni kilkudziesięciu ostatnich lat, a także osób, w których władaniu grunt ten pozostawał i pozostaje obecnie.
Gdyby uzupełnione w ww. zakresie postępowanie dowodowe wykazało, że grunt ten, zgodnie z twierdzeniem skarżących, nigdy nie został zagospodarowany pod ul. W., oznaczałoby to, że wobec braku spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nigdy nie stał się on własnością Gminy S., a co za tym idzie – pozostaje w istocie przedmiotem współwłasności następców prawnych J.K.. W związku zaś z faktem, że nie był on przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, argumentacja Kolegium o wywołaniu przez orzeczenie, w zakresie odnoszącym się do ówczesnej działki nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych, okazałaby się chybiona. Z tego też względu uzupełnienie materiału dowodowego w opisanym wyżej zakresie jest niezwykle istotne dla prawidłowego i rzetelnego rozpoznania przedmiotowej sprawy, tym bardziej, że orzecznictwo sądowe (pod pewnymi warunkami) opowiada się za dopuszczalnością częściowego stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą, której to okoliczności - wskutek wysoce pobieżnej analizy skutków prawnych wywołanych przez orzeczenie, Kolegium zaniechało.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że możliwe jest, mimo braku bezpośredniego uregulowania takiej sytuacji w k.p.a., stwierdzenie nieważności decyzji w części gdy przesłankę nieważności można odnieść jedynie do określonej części decyzji, a usunięcie z obrotu tego jej fragmentu, nie pozbawia znaczenia pozostałej części rozstrzygnięcia (por. m.in.: wyrok NSA z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87; wyrok NSA z 24 marca 2010 r., I OSK 775/09; uchwała NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1145/11 (CBOSA) NSA wskazał, że: stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi k.p.a. - powinno być regułą działania organów nadzoru (por. również wyrok NSA w Warszawie z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 25).
Z kolei w wyroku z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2314/14 (CBOSA) NSA wskazał, że: stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia mogą mieć w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, z drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem pozbawianym mocy wiążącej. NSA podkreśla jednak, że unieważnienie decyzji w części nie zawsze będzie możliwe do zrealizowania w praktyce. Analizując możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej, należy przede wszystkim rozważyć, czy fragment rozstrzygnięcia, który pozostanie w obrocie prawnym może w nim samodzielnie funkcjonować w oderwaniu od tej części, która jest eliminowana ze skutkiem ex tunc. Okoliczność, czy część decyzji objęta stwierdzeniem jej nieważności mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia odrębnej decyzji administracyjnej, może być dodatkowym argumentem umacniającym tezę za dopuszczalnością takiego działania, ale nie determinującym taką możliwość (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2645/15, CBOSA).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozważy zatem możliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia jedynie w części odnoszącej się do przeznaczenia działki nr [...] na poszerzenie ul. W., zaś wyprowadzone w tym względzie wnioski wyczerpująco uzasadni mając przy tym na względzie wytyczne z art. 107 § 3 k.p.a.
Powyższe uchybienia procesowe, świadczą w ocenie sądu o istotnej wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania nieważnościowego, przejawiającej się w niewyjaśnieniu przez Kolegium wszystkich prawnie relewantnych okoliczności i aspektów kontrolowanej sprawy. To zaś potwierdza zasadność wywiedzionych w skardze zarzutów i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.
Zasadniczym jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest dostrzeżone przez sąd naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania nieważnościowego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W sprawie niniejszej nie zawiadomiono bowiem o wszczęciu postępowania nieważnościowego wszystkich jego stron, tj. trzech spadkobierców A.H. zmarłego dnia [...] marca 2016 r. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2019 r. (rep. [...]), poza jego żoną L.H., do której korespondencja była kierowana w sprawie od dnia [...] sierpnia 2018 r., spadek po nim nabyli również jego zstępni: J.H., A.H. i J.K. Po uzyskaniu ww. aktu notarialnego Kolegium wezwało L.H. do podania w terminie 7 dni adresów ww. następców prawnych w celu powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu nieważnościowym. Jednakże po uzyskaniu w ww. terminie odpowiedzi na ww. wezwanie, zawierającej adresy ww. zstępnych, (sporządzonej przez jednego z tych zstępnych), z nieznanych sądowi względów Kolegium odstąpiło od powiadomienia ich o toczącym się postępowaniu, pozbawiając ich tym samym prawa do udziału w nim.
Następnie po niespełna półrocznej przerwie, w trakcie której nie podejmowano żadnych czynności w sprawie, Kolegium zawiadomiło strony o zgromadzeniu materiału dowodowego informując o możliwości zapoznania się z nim, co również nastąpiło z pominięciem zstępnych A.H., którym nie doręczono także zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że od [...] sierpnia 2018 r. organ dysponował adresem J.K., który L.H. podała zapoznając się z aktami sprawy (adres widnieje na odwrocie zawiadomienia o terminie załatwienia sprawy z dnia [...] sierpnia 2018 r.), co umożliwiało skierowanie do niej zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, bez konieczności uprzedniego wzywania L.H. do wskazania jej adresu.
Stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (w tym przypadku nadzwyczajnego), skutkuje w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w ww. przepisie. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. z uwagi na dostrzeżoną przez sąd, a wyżej opisaną, przesłankę wznowienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, podlegającego kontroli w niniejszej sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium wyeliminuje wyżej opisane uchybienia, przede wszystkim zawiadamiając o toczącym się postępowaniu nieważnościowym zstępnych A.H. Będzie miało przy tym na względzie, aby wszystkie strony postępowania zostały należycie powiadomione o toczącym się postępowaniu oraz o jego biegu i przeprowadzanych czynnościach dowodowych. Ponadto uzupełni materiał dowodowy w opisanym wyżej zakresie oraz poczyni wyczerpujące i kompleksowe ustalenia co do stwierdzonej przesłanki wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, ustosunkowując się przy tym do twierdzeń podniesionych przez skarżących we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe. Ustali również, przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, czy orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne – różnicując przy tym skutki spowodowane wydzieleniem działek nr [...] i [...] od skutków wywołanych wydzieleniem działki nr [...], a także rozważy możliwość ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia jedynie w jego części.
Tym samym sąd, nie przesądzając finalnego rozstrzygnięcia, zobowiązuje Kolegium do ponownego rzetelnego rozpoznania przedmiotowej sprawy, z udziałem wszystkich stron postępowania, które powinno być poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami znajdującymi oparcie w materiale dowodowym, a także do dochowania staranności w sporządzeniu uzasadnienia aktu prawnego kończącego to postępowanie.
Mając na uwadze powyższe orzeczono w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i c. p.p.s.a.
O zwrocie skarżącym od Kolegium solidarnie kosztów postępowania sądowego orzeczono zaś w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Wysokość kosztów ustalono na kwotę 765 zł, na którą składają się: uiszczony przez skarżących solidarnie wpis sądowy w kwocie 200 zł (k. 20), uiszczone przez skarżących opłaty skarbowe od pełnomocnictw w łącznej wysokości 85 zł (k.
23) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt c. ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).