Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 13 ze zm.; dalej: ustawa), po rozpatrzeniu wniosku Kościoła Z. B. z dnia [...] stycznia 2019 r., dokonał uzgodnienia negatywnego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego miejsca i czasu nabożeństwa Kościoła w dniu [...] stycznia 2019 r. (czwartek), w godzinach od 17:30 do 21:00, w pasie drogowym ul. [...] w B. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy organizowanie imprez o charakterze religijnym na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej lub samorządowej. Uzgodnienie takie zakłada osiągnięcie porozumienia co do wszystkich aspektów związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego na trasie pielgrzymki, procesji czy też innej imprezy o charakterze religijnym.
Wskazana przez wnioskodawcę lokalizacja w pasie drogowym ul. [...] w B. znajduje się przy głównej arterii miasta ul. [...]., tj. ulicy o dużym natężeniu ruchu kołowego i pieszego. Nabożeństwa K. odbywać by się miały w miejscu przebiegu ciągu pieszego regulowanego sygnalizacją świetlną wzdłuż budynku banku i budynku przy ul. [...]. Wskazana lokalizacja utrudniałaby przekraczanie jezdni wyznaczonym przejściem dla pieszych w ww. ciągu pieszym, powodując zagrożenie bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.
Dalej organ wyjaśnił, że ul. [...] jest miejscem szczególnym z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W pasie drogowym ul. [...] odbywają się liczne imprezy miejskie i wystawy tematyczne. Stąd organizacja nabożeństw Kościoła cyklicznie w każdy czwartek w znacznym stopniu utrudni organizację wydarzeń kulturalnych w ścisłym centrum miasta (na organizacje których wpłynęły już wnioski).
Organ wskazał też, że na licznych spotkaniach nie poczyniono żadnych ustaleń co do lokalizacji nabożeństw Kościoła w pasie drogowym ul. [...] w B., natomiast zaoferowano inne atrakcyjne lokalizacje w centrum miasta przy centrum przesiadkowym przy [...]. Zdaniem organu, w przypadku organizacji nabożeństw Kościoła w jednej z proponowanych lokalizacji należy w ramach własnych zapewnić porządek i bezpieczeństwo.
Na koniec organ wyjaśnił, że nie ma możliwości wydania jednorazowego uzgodnienia na organizację nabożeństw Kościoła cyklicznie we wszystkie czwartki, a uzgodnienie wydawane jest jednorazowo z podaniem dokładnej daty i godziny.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Kościół Z. B., ale SKO w B. postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Wobec powyższego, Kościół Z. w B. wniósł, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 11 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
- a) odmowę uzgodnienia organizacji nabożeństw, w sytuacji gdy zorganizowanie imprezy religijnej zgodnie z wnioskiem nie narusza żadnych przepisów ani nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- b) podanie za podstawę odmowy uzgodnienia argumentów innych niż związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego, w sytuacji gdy uzgodnienia można wymagać wyłącznie w zakresie bezpieczeństwa tego ruchu,
- 2) art. 53 ust. 5 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa sprawowania kultu religijnego w sytuacji, gdy nie było to konieczne do ochrony porządku publicznego, czy innych wskazanych w tym przepisie wartości,
- 3) art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i nie kierując się zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania poprzez negatywne uzgodnienie wnioskowanego nabożeństwa w sytuacji, gdy pozytywne uzgodnienie uzyskały imprezy większe, bardziej ingerujące w plac [...], a wydane na te inne imprezy uzgodnienia w swej treści nie odnosiły się w żaden sposób do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- 4) art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki poprzez uzgodnienie negatywne imprezy religijnej w sytuacji, gdy nie było wydanego żadnego negatywnego uzgodnienia w ostatnich dwóch latach na organizację imprezy religijnej na Rynku Kościuszki, a samo wnioskowane nabożeństwo nie różni się od innych tego typu imprez w tym miejscu,
- 5) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła
Z. w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak wskazania, na czym miałoby polegać zagrożenie ruchu drogowego poprzez organizację nabożeństwa we wskazanym miejscu,
6) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zredagowanie uzgodnienia w sposób niepozwalający na ustalenie zakresu rozstrzygnięcia, tj. czy uzgodnienie negatywne zostało wydane jedynie na dzień [...] stycznia 2019 r., czy też na wszystkie czwartki,
7) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, skoro organ doszedł do wniosku, że nie jest możliwe wydanie uzgodnienia przy sformułowaniu żądania obejmującym wszystkie czwartki.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że podstawą skargi jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponieważ zaskarżone uzgodnienie nie zawiera pouczenia o sposobie, trybie i terminie jego zaskarżenia, oznacza to, że środek zaskarżenia winien zostać przyjęty bez wniosku o przywrócenie terminu.
Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2019 r. został złożony wniosek o uzgodnienie organizacji nabożeństw Kościoła odbywających się we wszystkie czwartki począwszy od [...] stycznia 2019 r. w godzinach od 17:30 do 21:00 na ulicy [...] w pobliżu budynku oznaczonego numerem [...] przy ul. [...], w odległości ok. 20 metrów od przejścia dla pieszych, w pasie wyłożonym mniejszą kostką brukową, w którym posadowione są ławki, drzewa i latarnie. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ uzgodnił negatywnie nabożeństwo Kościoła w dniu [...] stycznia 2019 r., nie rozpoznając wniosku w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcia więc przez Sąd wymaga kwestia zakresu wydanego uzgodnienia.
W ocenie skarżącego uzgodnienie wydane zostało tylko na dzień [...] stycznia 2019 r., a w pozostałym zaś zakresie, pomimo wniosku obejmującego wszystkie czwartki, nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Organ wskazał wprawdzie, że podjął rozstrzygnięcie również w pozostałym zakresie wniosku poprzez stwierdzenie "wskazał brak możliwości wydania jednorazowego uzgodnienia". Jednakże, jeżeli brak możliwości wydania jednorazowego uzgodnienia jest jednoznaczny z odmową uzgodnienia, to wskazać należy, że takie wnioskowanie jest nieuprawnione. Brak jest przepisu nakazującego wydanie oddzielnych uzgodnień na każdą kolejną imprezę, co za tym idzie, brak przepisu uniemożliwiającemu organowi wydania jednego rozstrzygnięcia dotyczącego wielu imprez. Tym bardziej nieuprawnione jest twierdzenie, jakby wniosek o wydanie takiego uzgodnienia mógł dotyczyć tylko jednej imprezy, czyli że w jednym wniosku możliwe jest złożenie tylko jednego żądania.
Do takiej interpretacji zresztą przychylił się organ w kolejnym tego typu postępowaniu, wydając odmowę uzgodnienia imprezy religijnej we wszystkie czwartki na skutek wniosku złożonego w czerwcu 2019 r. w sprawie znak: [...]. Wszystkie problemy proceduralne związane z liczbą wniosków, imprez i uzgodnień podlegają przy tym usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Stąd też jeśli odmowa uzgodnienia jest rozstrzygnięciem formalnym, niezwiązanym z oceną bezpieczeństwa imprezy w ruchu drogowym, a uzasadnionym nieprawidłowo złożonym wnioskiem, winna zostać poprzedzona odpowiednim wezwaniem do usunięcia braków wniosku, tak by po złożeniu wniosku prawidłowego z punktu widzenia formalnego możliwe było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.
W ocenie skarżącego powołane przez organ w uzasadnieniu uzgodnienia argumenty nie są konkretne i nie pozwalają na weryfikację zaprezentowanego stanowiska ani na podjęcie czynności zmierzających do zapewnienia większego bezpieczeństwa. Nie sposób się zgodzić z argumentacją organu, że nie ma możliwości bezpiecznego zorganizowania spotkania 100 osób w pobliżu budynku na ul. [...] w sytuacji, gdy na tej części placu odbywają się imprezy na kilka lub kilkanaście tysięcy osób. Jest natomiast możliwa taka organizacja przestrzeni, która zapewni bezpieczeństwo. Organ zaniechał jednak przedstawienia tych warunków wskazując, że w ogóle nie jest możliwe gromadzenie się w tym miejscu. Zdaniem skarżącego w trakcie nabożeństwa jego namiot znajdował się w odległości ok. 15-20 metrów od tego przejścia i w żaden sposób nie utrudniał widoczności, nie został posadowiony w miejscu wykorzystywanym jako główny ciąg komunikacyjny, a uczestnicy i organizatorzy nie gromadzili się w okolicy przejścia dla pieszych.
Dalej skarżący wskazał, że wolność sprawowania kultu religijnego pozostaje pod ochroną Konstytucji, a zatem możliwości związane z ograniczeniem przez władzę konstytucyjnych wolności muszą być interpretowane ściśle, zawężająco i muszą odnosić się do reakcji na konkretne zagrożenie, któremu interwencja władzy ma zapobiec. Nie spełnia tego testu stwierdzenie organu, iż każde skupisko większej grupy osób ma istotny wpływ na ruch drogowy. Z tego też powodu za absolutnie niedopuszczalne należy uznać odmówienie uzgodnienia sprowadzające się do stwierdzenia, że być może w przyszłości ktoś inny będzie chciał w tym miejscu zorganizować inną imprezę. Nieprawdziwe przy tym jest stwierdzenie organu, że organizacja nabożeństw Kościoła cyklicznie w każdy czwartek w znacznym stopniu utrudni organizację wydarzeń kulturalnych w ścisłym centrum miasta (na organizację których wpłynęły już wnioski). Od dnia wydania wskazanego uzgodnienia do dnia złożenia skargi w niedużej odległości od miejsca organizacji nabożeństw Kościoła miała miejsce tylko jedna impreza (związana z Tour de Pologne) i w tym dniu nabożeństwo odbyło się w innym miejscu.
Nieprawdą też jest, że jakakolwiek konstrukcja czy zgromadzenie osób w całym pasie drogowym ul. [...] stanowi zagrożenie ruchu drogowego. Argument ten jest niezgodny z rzeczywistym stanem bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż pozytywne uzgodnienie bez żadnych dodatkowych warunków w zakresie bezpieczeństwa uzyskał Kościół Katolicki na znacznie większe imprezy. Skarżący wskazał przy tym na konkretne imprezy: w dniu [...] czerwca 2019 r. organizowana była impreza "B." (uzgodnienie z [...] marca 2019 r.), festyn organizowany w dniu [...] października 2018 r. (uzgodnienie z dnia [...] września 2018 r.), uzgodnienie z dnia [...] maja 2018 r. dotyczyło imprezy "B." z poprzedniego roku - [...] czerwca 2018 r. Porównując powyższe imprezy i wydane na ich organizację uzgodnienia, zauważyć należy, iż nabożeństwo, w którego organizacji brał udział skarżący, jest dużo mniej ingerujące we wszystkie sfery, które można brać pod uwagę, niż powyższe wydarzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2019 r. do Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek Kościoła Z. o uzgodnienie w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego nabożeństw Kościoła, które miałyby się odbywać we wszystkie czwartki 2019 r. począwszy od [...] stycznia 2019 r. w pasie drogowym ul. [...] w pobliżu budynku nr [...], na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. negatywnie uzgodniono w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego nabożeństwa Kościoła począwszy od dnia [...] stycznia 2019 r. w ww. lokalizacji z uwagi na fakt, iż wnioskowana lokalizacja znajdowała się w miejscu przebiegu ciągu pieszego i utrudniłaby przekraczanie jezdni ul. [...] wyznaczonym przejściem dla pieszych, powodując zagrożenie wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.
Dalej organ wyjaśnił, że niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Droga zgodnie z definicją to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu m. in. pojazdów i pieszych. Zgodnie z art. 65 ustawy Prawo o ruchu drogowym - zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z dróg w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie. Imprezy o charakterze religijnym zostały wyodrębnione z wyżej wymienionego katalogu na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościołów w Rzeczypospolitej Polskiej, nie mniej jednak w dalszym ciągu wymagana jest zgoda na ich przeprowadzenie. Z przytoczonych wyżej przepisów można wnioskować, że imprezy które mogą odbywać się na drogach publicznych i na organizację których trzeba uzyskać zgodę, zarówno te o charakterze religijnym czy też inne są to wydarzenia szczególne, specjalne, które są pewnego rodzaju wydarzeniem wyjątkowym.
Są to koncerty, biegi, festyny a z imprez o charakterze religijnym pielgrzymki czy uroczystości. Często są to też wydarzenia cykliczne, coroczne. Za takie wydarzenie wymagające korzystania z drogi w sposób szczególny trudno jest uznać cotygodniowe nabożeństwo Kościoła, gdyż zwyczajowo sprawowanie kultu religijnego poprzez m. in. nabożeństwa odbywa się w miejscach do tego przeznaczonych. Dopiero wydarzenia szczególne, imprezy o charakterze religijnym czy też świeckim mogą w drodze wyjątku odbywać się w miejscu do tego nieprzeznaczonym czyli na drodze publicznej.
Zdaniem wiec organu, odmowa uzgodnienia organizacji cotygodniowych nabożeństw Kościoła w pasie drogowym ul. [...] w B. wynika zarówno z faktu, iż nie sposób zakwalifikować sprawowanie kultu religijnego poprzez organizację nabożeństw jako "imprezę o charakterze religijnym", a gdyby nawet tak uczyniono, to wnioskowana lokalizacja wpłynęłaby negatywnie na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku ul. [...] w pobliżu skrzyżowania z ul. [...].
Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r., na rozprawie, na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego organizację społeczną Fundacja I. w B. Reprezentant uczestnika postępowania poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], które jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydane zostało ono na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do Kościoła Z. w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 13; dalej: ustawa). Zgodnie z tym przepisem organizowanie imprez o charakterze religijnym na drogach publicznych wymaga uzgodnienia, w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z właściwymi organami administracji rządowej lub samorządowej.
Zdaniem Sądu, o tym jaki jest zakres przedmiotowy sprawy rozstrzygają przepisy materialnoprawne regulujące daną dziedzinę (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2033/14). Jak wynika z wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r., wniósł on o uzgodnienie w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego nabożeństw Kościoła odbywających się we wszystkie czwartki począwszy od [...] stycznia 2019 r. w godzinach od 17:30 do 21:00 na ul. [...]na wysokości przejścia dla pieszych przy ul. [...] w pobliżu budynku oznaczonego numerem [...] przy ul. [...]. Tymczasem rozstrzygnięcie organu z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczy jedynie nabożeństwa w dniu [...] stycznia 2019 r., a zatem nie rozstrzyga o całości żądania, tj. o uzgodnieniu dotyczycącym nabożeństw w pozostałe czwartki 2019 r. Wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia nie ma, gdyż w jego uzasadnieniu organ wyraźnie stwierdził, że nie ma możliwości wydania jednorazowego uzgodnienia na organizację nabożeństw Kościoła cyklicznie we wszystkie czwartki, a uzgodnienie wydawane jest jednorazowo z podaniem dokładnej daty i godziny. Zresztą w analogicznej sprawie z wniosku tego samego podmiotu z dnia 3 czerwca 2019 r. (sprawa II SA/Bk 136/19), organ orzekł już o całości żądania).
Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosując odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla akt w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej mamy właśnie do czynienia z taką sytuacją. Nierozpoznanie żądania wnioskodawcy w całości, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części tego żądania, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w omawianej ustawie oprócz przepisu art. 11 ust. 2 brak jest innych regulacji dotyczących postępowania związanego z uzyskaniem stosownego uzgodnienia, ale na zasadzie analogii, jak przy decyzjach, nierozpoznanie żądania strony w całości i brak rozstrzygnięcia o pozostałym zakresie tego żądania, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 344/18).
Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Nie jest on bowiem organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.