Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr [...] w sprawie skargi W. K. pełnomocnika H. A. na Burmistrza S. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Miejska w S., podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U.z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), podjęła uchwałę o Nr [...] uznając w § 1 tejże uchwały za zasadną skargę W. K. pełnomocnika H. A. na Burmistrza S. w przedmiocie utrudnienia dostępu do dokumentacji obejmującej podejmowane uchwały dotyczące gruntów położonych przy ul. [...].
W głosowaniu nad uchwałą brali czynny udział radni: T. T. i M. B., w stosunku do których Wojewoda P. zarządzeniami zastępczymi: z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie przysługującego im mandatu radnego Rady Miejskiej w S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. oddalił skargę T. T. na ww. zarządzenie zastępcze, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 757/18, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym z dniem [...] czerwca 2018 r. T. T. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w S. i od tego dnia, jak podkreślił Wojewoda, nie był uprawniony do brania udziału w głosowaniach w Radzie Miejskiej w S..
Z kolei wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1346/18, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym z dniem [...] czerwca 2018 r. M. B. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w S. i od tego dnia nie był uprawniony do brania udziału w głosowaniach Rady Miejskiej w S..
Na podstawie powyższych okoliczności oraz imiennego protokołu z głosowania nad zaskarżoną uchwałą organ nadzoru ustalił, iż w głosowaniu w dniu [...] czerwca 2018 r. wzięło udział 21 radnych Rady Miejskiej w S., za podjęciem uchwały głosowało 6 radnych (w tym nieuprawniony były radny T. T.), przeciw opowiedziało się 5 radnych, wstrzymało się - 4, natomiast 6 radnych (w tym nieuprawniony M. B.) nie oddało głosu. W ocenie Wojewody P. oddanie głosu przez T. T. miało wpływ na wynik głosowania, gdyż to ten jeden głos zaważył na podjęciu kwestionowanej uchwały, tym samym doszło do popełnienia przez Radę Miejską w S. naruszenia polegające na dopuszczeniu osoby nieuprawnionej do udziału w głosowaniu nad ww. uchwałą. Powyższe miało istotny wpływ na wynik procedowanej przez organ stanowiący - sprawy, a podjęta uchwała rażąco narusza przepisy prawa, tj. art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Z tegoż względu Wojewoda P. powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż zarządzenia zastępcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2017r., doręczone Radzie Miejskiej w S. dnia [...] marca 2018 r., nie były zaskarżone przez Radę lecz przez radnych T. T. oraz M. B.. W związku z tym Rada nie była stroną postępowań toczących się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawach: sygn. akt II SA/Bk 319/17 oraz II SA/Bk 320/17, ani w sprawach toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym po wniesieniu skarg kasacyjnych przez radnych: sygn. akt II OSK 1346/18 i II OSK 757/18.
Również po uprawomocnieniu się wyroków Rada Miejska w S. nie otrzymała informacji o tym fakcie, ani od Sądu ani od Wojewody P.. Radni również nie poinformowali Rady o tym, że zapadł prawomocny wyrok w sprawie dotyczącej wygaszenia ich mandatów. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. wpłynęło pismo Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. informujące, że radny T. T. utracił mandat radnego z dniem [...] czerwca 2018 r., a radny M. B. utracił mandat z dniem [...] czerwca 2018 r. Tym samym skoro powiadomienie o prawomocnym wygaszeniu mandatów radnych nastąpiło dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r., to Rada nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji zaistniałej sytuacji w zakresie podejmowanych przez nią uchwał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz.1302, dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda P. nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewodę P. wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, albowiem w procedurze jej podjęcia brali udział radni, którzy w wyniku późniejszego stwierdzenia wygaśnięcia ich mandatu, nie byli radnymi. Wspomniana procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika zaś, że w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały z [...] czerwca 2018 r. brali udział: T. T. oraz M. B., w stosunku do których Wojewoda P. zarządzeniami zastępczymi z dnia [...] marca 2017 r. stwierdził wygaśnięcie ich mandatów jako radnych Rady Miejskiej w S.. Skarga T. T. na ww. zarządzenie zastępcze został oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 320/17, a skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 757/18.
Tym samym z dniem [...] czerwca 2018 r. T. T. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w S. i od tego dnia, jak trafnie podkreślił Wojewoda P., nie był uprawniony do brania udziału w głosowaniach Rady Miejskiej w S..
Skargę natomiast M. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Bk 319/17, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 14 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 1346/18, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Tym samym z dniem [...] czerwca 2018 r. M. B. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w S. i od tego dnia – jak trafnie wywiódł organ nadzoru - nie był uprawniony do udziału w głosowaniach Rady Miejskiej w S..
Zgodnie z art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 754) wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Zatem w ocenie Sądu wzięcie przez radnego udziału w głosowaniach na uchwałami podejmowanymi po upływie terminu, o którym mowa w przywalonym przepisie, narusza ewidentnie procedurę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, a w konsekwencji skutkować może nieważnością uchwał podjętych z udziałem takiego radnego. Jak słusznie jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 1575/11, samo zaistnienie takiego faktu nie może być uznane za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 u.s.g.
Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału radnych: T. T. oraz M. B. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwala na ocenę legalności tej uchwały. Naruszenie przepisów proceduralnych skutkuje nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wykazał organ nadzoru, oddanie głosu przez byłego radnego T. T. miało wpływ na wynik głosowania nad zaskarżoną uchwałą.
Z imiennego protokołu z głosowania nad zakwestionowaną w przedmiotowej sprawie – uchwałą wynika bowiem, że w głosowaniu w dniu [...] czerwca 2018 r. wzięło udział 21 radnych Rady Miejskiej w S., za podjęciem uchwały głosowało 6 radnych (w tym nieuprawniony T. T.), przeciw opowiedziało się 5 radnych, wstrzymało się - 4, natomiast 6 radnych (w tym nieuprawniony M. B.) nie oddało głosu. Podzielić należy zatem stanowisko Wojewody P., iż oddanie głosu przez T. T. miało bezpośredni wpływ na wynik głosowania, albowiem ten jeden głos zaważył na podjęciu kwestionowanej uchwały. W konsekwencji udział w głosowaniu nad ww. uchwałą przez byłego radnego T. T., którego mandat wygasł w trybie nadzorczym miało istotny wpływ na wynik procedowanej przez Radą Miejską w S. – uchwały.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.