Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z [...] września 2007r. nr [...] ustalił na wniosek B. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w K., przy ul. S. [...].
Wnioskiem z 20 kwietnia 2011r. B. G. reprezentowana przez pełnomocnika J. R. zwróciła się do Wójta Gminy K. o wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej opisanej powyżej decyzji. Istota problemu opisanego we wniosku sprawdzała się do tego, czy budynek gospodarczy objęty w/w decyzją może obejmować pomieszczenie garażowe, czy też funkcja budynku gospodarczego wyklucza lokalizowanie w nim pomieszczeń garażowych. Wskazując na to zagadnienie wnioskodawczyni podniosła, że nie może uzyskać stosownego pozwolenia na budowę.
Wójt Gminy K. postanowieniem z [...] maja 2011r. (nr [...]) rozstrzygnął o braku podstaw do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie opisanym we wniosku, argumentując, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest czytelna, zgodna z wnioskiem i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Wyjaśnił dodatkowo, że w świetle obowiązującego prawa decyzje o warunkach zabudowy nie rozstrzygają o konkretnym przeznaczeniu każdego pomieszczenia w budynku, a kwestie te regulowane są dopiero przy wydawaniu pozwolenia na budowę.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. G. zarzucając mu naruszenie prawa i niewyjaśnienie wątpliwości wskazanych we wniosku. Wskazała, że pojęcie budynku gospodarczego zawarte w rozstrzygnięciu decyzji jest niejednoznaczne, stąd też organ powinien określić, czy funkcja gospodarcza budynku wyklucza funkcję garażową, a dokładnej, czy budynek gospodarczy spełnia również funkcję garażową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] lipca 2011r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przypominał treść art. 113 § 2 kpa, podkreślając, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji. Jak podkreśliło dalej Kolegium wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, a organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzje. W przedmiotowej sprawie strona wystąpiła o ustalenie, czy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczego może uzyskać pozwolenie na budowę garażu.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wyjaśnienia decyzji w tak sformułowanym zakresie, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek strony, a organ wydający decyzję jest tym wnioskiem związany. Skoro wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 20 sierpnia 2007r. dotyczył budynku gospodarczego murowanego bez określenia przeznaczenia, to zakres przedmiotowy decyzji nie mógł być inny. Skoro decyzja z [...] września 2007r. jest jednoznaczna, to organ I instancji słusznie stwierdził, że nie wymaga dodatkowych wyjaśnień.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła B. G. zarzucając mu naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, w sytuacji gdy sprawa zażalenia została załatwiona postanowieniem z [...] lipca 2011r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia;
- - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez zignorowanie przez Kolegium naruszenia prawa w postanowieniu Wójta z [...] maja 2011r., polegającego na sprzeczności treści sentencji postanowienie z jego uzasadnieniem;
- - art. 113 § 2 w zw. z art. 126 kpa poprzez odmowę wyjaśnienia treści decyzji;
- - naruszenie zasady udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że definicja budynku gospodarczego zawarta w decyzji ustalającej warunki zabudowy stwarza dowolną interpretację, albowiem jedni twierdzą, że w budynku gospodarczym możliwe jest lokalizowanie pomieszczenia garażowego, a inni, że zmienia to przeznaczenie. Końcowo pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści postanowienia brała udział jedynie skarżąca, a nie brali w nim udziału natomiast inne strony występujące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odpowiadając na zarzuty skargi organ uzupełniająco wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o naruszeniu art. 156 §1 pkt 3 kpa, albowiem postanowienie SKO z [...] lipca 2011r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej na pismo Wójta z dnia [...] maja 2011r. nie zostało podjętej w tej samej sprawie, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Końcowo organ wyjaśnił, że niezapewnienie udziału w postępowaniu w sprawie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących decyzji ustalającej warunki zabudowy, stronom postępowania ustalającego przedmiotowe warunki zabudowy, nie miało wpływu ani na rozstrzygniecie, ani na prawa procesowe skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione nie podważyły legalności zaskarżonego postanowienia.
W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2011r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z [...] maja 2011r. wydane w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] września 2007r.
Stosownie do treści art. 113 § 2 kpa organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie opisanych wątpliwości jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że wyjaśnienie takie nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji. Nie może też prowadzić do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani do jego korekty (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 183/10). Uregulowanie zawarte w art. 113 § 2 kpa nie może być w żaden sposób wykorzystywane w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 530/09).
Poza tym, jak słusznie podkreśliło Kolegium, organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa dokonywać wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym. Nadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2008 r., VII SA/Wa 1035/08). Podkreślić jednocześnie należy, że w trybie art. 113 § 2 kpa nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych, zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., II GSK 211/08, Lex nr 493163).
Jak wynika z powyższych rozważań wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy.
We wniosku o wyjaśnienie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy budynku gospodarczego, skarżąca domagała się od organu doprecyzowania pojęcia budynku gospodarczego poprzez określenie, czy funkcja gospodarcza budynku umożliwia zrealizowanie w nim garażu. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek wykracza ewidentnie poza ramy postępowania uregulowanego w art. 113 §2 kpa, albowiem w wyniku jego uwzględnienia doszłoby do zmiany rozstrzygnięcia określonego w decyzji z [...] września 2007r. Tymczasem, jak słusznie zauważa Kolegium, decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest wyłącznie na wniosek strony i organ wydający decyzję jest nim bezwzględnie związany. Skarżąca stosowny wniosek złożyła w dniu 20 sierpnia 2007r. żądając ustalenia warunków zabudowy właśnie dla budynku gospodarczego murowanego, bez określenia jego przeznaczenia. Taki też był zakres decyzji wydanej przez organ ustalający warunki zabudowy.
Wydana w tym zakresie decyzja jest jednoznaczna i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień oraz interpretacji. W konsekwencji skoro w chwili rozpatrywania sprawy organ opierał się na wniosku strony, to nie musiał rozważać, czy planowany przez stronę budynek gospodarczy będzie mógł być wykorzystywany jako garaż, czy nie. Jeżeli natomiast skarżąca była niezadowolona z zakresu rozstrzygnięcia, to mogła wnieść stosowny środek odwoławczy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Nieskorzystanie z opcji odwołania spowodowało, że decyzja ustalająca warunki dla realizacji budynku gospodarczego stała się ostateczna i jeżeli skarżąca aktualnie zweryfikowała swoje plany inwestycyjne i w miejsce planowanego budynku gospodarczego chciałaby zrealizować garaż, to powinna wystąpić o ustalenie nowych warunków zabudowy, a nie z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji, której rozstrzygnięcie jest – w ocenie Sądu - jednoznaczne.
Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, albowiem postanowienie z dnia [...] lipca 2011r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na pismo Wójta Gminy K. nie zakończyło – jak wywodzi to autor skargi - postępowania w sprawie dotyczącej zaskarżonego postanowienia. Zakres przedmiotowy obu postanowień nie jest tożsamy, zatem brak jest podstaw do stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania, albowiem, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej, fakt, iż nie brały w nim udziału strony występujące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, które – co należy wyraźnie podkreślić – dotyczyło wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.