Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] maja 2022 r. znak [...] w części dotyczącej zobowiązania I. C. do likwidacji otworu okiennego w ścianie podłużnej usytuowanej w zbliżeniu do granicy działki nr [...], w części gospodarczej stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w G. przy ulicy G. [...], a uchylił tę decyzję w pozostałej części określającej termin wyznaczony na wykonanie robót i wyznaczył nowy termin do [...] listopada 2002 r. (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Odnośnie budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...] przy ulicy G. [...] w G. toczyło się postępowanie naprawcze dotyczące przeprowadzonej w 2014 r. przebudowy dachu. W postępowaniu tym, decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...], PINB nałożył na I. C. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 785/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił powyższe decyzje wskazując, że przed dokonaniem oceny zgodności z przepisami robót budowlanych związanych z dachem na obydwu budynkach, organ powinien ostatecznie przesądzić kwestię "legalności istnienia i użytkowania przedmiotowych budynków. Stanowią one bowiem nie tylko element stanu faktycznego tego postępowania naprawczego, ale mogą również przesądzać o istnieniu jego przedmiotu".
Zawiadomieniem z [...] grudnia 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne znak [...] w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego w części dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w G. przy ul. G. [...], którego właścicielem jest I. C. Z akt administracyjnych PINB prowadzonych dla tej sprawy wynika, że organ sporządził notatkę służbową z [...] grudnia 2021 r. na okoliczność włączenia do tych akt: wypisu z rejestru gruntów i kopii map zasadniczych obrazujących obszar działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ulicy G. w G. Następnie do akt administracyjnych włączono: (-) wypis z kartoteki budynku uzyskanego z zasobów Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w M., na podstawie którego PINB ustalił, że budowę budynku mieszkalnego zakończono w 1950 r., zaś budynku gospodarczego w 1954 r.; budynek mieszkalny i gospodarczy na wszystkich dostępnych mapach widnieją jako odrębne obiekty posiadające własne numery ewidencyjne (mieszkalny [...] i gospodarczy [...]); doprowadziło to PINB do ustalenia, że skoro obiekty funkcjonalnie są ze sobą połączone (posiadają przejście), jak również posiadają wspólny dach, budowa budynku gospodarczego stanowiła rozbudowę budynku mieszkalnego o część gospodarczą; (-) dokumenty, z których PINB wywiódł, że postanowieniem z 8 marca 1959 r. Sądu Powiatowego dla m. B. Wydział II Ksiąg Publicznych została założona księga wieczysta nr [...] dla nieruchomości nr [...]; następnie Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] stycznia 1969 r. zlecił rozgraniczenie nieruchomości i wpisanie do wspólnej księgi wieczystej zabudowanych działek nr [...], [...] i [...] (mapa z naniesionymi budynkami); [...] listopada 1970 r., został sporządzony akt notarialny oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] (obecnie [...]) T. i B. C. (rodzicom I. C.); w akcie notarialnym widnieje zapis, iż działka jest niezabudowana, lecz w dokumentach o wpisie do ksiąg wieczystych z [...] stycznia 1969 r. widać na mapie, że budynek mieszkalny i gospodarczy znajdują się w obecnej lokalizacji; (-) pismo ze Starostwa Powiatowego w M. z [...] sierpnia 2021 r., z którego wynika wykonanie w roku 1964 pomiarów aktualizacyjnych przyjętych do Zasobu Geodezyjnego [...] grudnia 1976 r. pod numerem [...] w postaci operatu pomiarowego, gdzie na szkicach polowych ujawnione są dwa budynki posadowione na działce nr [...] w G. przy ul. G.; budynki odpowiadają wymiarom i usytuowaniem obecnym obiektom znajdującym się na działce I. C.; ewidencja budynków obrębu Miasta G. została założona w roku 2009, a operat z założenia ewidencji budynków został przyjęty do Powiatowego Zasobu pod nr [...] w dniu [...] grudnia 2008 r.
Z akt sprawy PINB znak [...]wynika też, że I. C., odpowiadając na wezwanie organu z [...] grudnia 2021 r., dostarczyła w dniu [...] stycznia 2022 r. pisemne oświadczenie świadka Z. P., z którego wynika, że zarówno budynek mieszkalny, jak i gospodarczy powstały w roku 1952. Dodatkowo [...] stycznia 2022 r. I. C. przedłożyła oświadczenie własne i Z. P. odnośnie dokumentacji rozbudowy przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na stan epidemii, organ poprzestał na przyjęciu oświadczeń bez przesłuchania świadka.
W dniu [...] marca 2022 r. w siedzibie PINB I. C. podczas wglądu do akt sprawy złożyła dodatkowe wyjaśnienia potwierdzając rok 1952 jako datę budowy obiektów. Stwierdziła również, iż w roku 1965 budynki zostały obłożone pustakiem betonowym, po tym jak rodzice odkupili nieruchomość od wuja. Dodatkowo poinformowała, że pamięta okoliczności rozmów rodziców o dokumentacji budynków i wizytach jej taty w urzędzie z dokumentacją. Nie odnalazła jednak żadnych dokumentów odnośnie rozbudowy o część gospodarczą.
Decyzją z [...] maja 2022 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał I. C. do likwidacji otworu okiennego w ścianie podłużnej usytuowanej w zbliżeniu do granicy działki nr[...], w części gospodarczej stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości G. przy ul. G., w terminie do [...] sierpnia 2022 r. Zdaniem PINB, obiekty powstały w latach 1952 – 1968, zebrane materiały dowodowe w zakresie daty budowy budynku mieszkalnego i jego części gospodarczej (w tym oświadczenia I. C. i Z. P.) wskazują na wiarygodność prowadzenia budowy w latach 60-tych XX w. Mimo więc braku możliwości odnalezienia dokumentów, a także wobec braku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej z tamtego okresu, PINB nie znalazł podstaw do podważenia legalności wybudowania budynku gospodarczego jako rozbudowy budynku mieszkalnego.
Natomiast wskazał, uwzględniając wytyczne zawarte w sprawie II SA/Bk 785/19, że dokonał oceny zastosowania obowiązującego prawa. Wywiódł, że działka nr [...] stanowiąca własność I. C. jest w kształcie prostokąta o szerokości około 12, 50 m, w związku z czym zastosowanie znajduje § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie MI), który dopuszcza "budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, przy uwzględnieniu §13, 19, 23, 36, 40, 60, 271-273". Dlatego należało nałożyć na właścicielkę działki obowiązek usunięcia okna w ścianie części gospodarczej usytuowanej przy granicy z działką nr [...] (należącą do B. K.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. K. Zarzucił:
- - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) przez niezastosowanie wskazań sądu formułowanych w sprawie II SA/Bk 785/19, który nakazał badanie legalności istnienia budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, a także zbadanie, czy dalsze użytkowanie obu budynków - mieszkalnego i gospodarczego w obecnym kształcie, tj. ścianą z oknami po granicy z działką odwołującego, bez zabezpieczeń przeciwpożarowych, jest zgodne z przepisami prawa budowlanego, a w konsekwencji bezpodstawne zawężenie przedmiotu sprawy wyłącznie do legalności rozbudowy budynku mieszkalnego w części dotyczącej budynku gospodarczego, co miało istotny wpływ na treść decyzji, bowiem PINB zaniechał badania legalności posadowienia budynku zarówno w części mieszkalnej jak i gospodarczej po granicy z działką odwołującego, podczas gdy budynek ten nie posiada żadnych zabezpieczeń przeciwpożarowych, a nie zbadano zgodności jego istnienia z przepisami dotyczącymi zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz nie nakazano inwestorowi wykonania stosownych zabezpieczeń przeciwpożarowych;
- - naruszenie § 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MI przez jego niezastosowanie i niedokonanie przez PINB żadnych ustaleń w zakresie spełniania przez budynek w części mieszkalnej i gospodarczej wymogów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, pomimo iż w sprawie II SA/Bk 785/19 WSA w Białymstoku wyjaśnił, że przepisy te mogą mieć w sprawie zastosowanie; zdaniem odwołującego – powyższe miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, gdyż organ pierwszej instancji nie zbadał spełniania przez budynek w obydwu częściach warunków przeciwpożarowych, w sytuacji gdy nie ma on żadnych zabezpieczeń przeciwpożarowych, co budzi uzasadnione wątpliwości z uwagi na posadowienie ścianą z oknami po granicy z działką odwołującego się, co stwarza zagrożenie pożarowe dla ludzi,
- - naruszenie zasady legalizmu (art. 6, 7 w związku z art. 77 i art. 107 K.p.a.) przez zbieranie i dokonywanie przez PINB oceny dowodów dotyczących legalności budynku mieszkalnego inwestorki bez formalnego wszczęcia w tym zakresie postępowania, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że na podstawie dowodów zebranych poza zakresem postępowania - danych z Zasobu Geodezyjnego Starostwa Powiatowego w M. oraz pisemnego oświadczenia z [...] stycznia 2022 r. świadka Z. P. można ustalić legalność budowy budynku w części mieszkalnej; zdaniem strony odwołującej, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, gdyż na skutek przekroczenia ww. przepisów oraz granic swobodnej oceny dowodów (oświadczenia Z. P. i zeznań strony) - organ pierwszej instancji wyprowadził wniosek, że poprzednicy inwestorki posiadali pozwolenie na budowę, pomimo iż z tych dowodów wynika tylko, kiedy i przez kogo budynek został wybudowany, a nie czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę;
- - bezpodstawne wprowadzenie przez PINB domniemania, że wszelkie wątpliwości powstałe w materiale dowodowym sprawy należy oceniać na korzyść inwestorki, pomimo iż w K.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej a nie domniemania niewinności.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez zobowiązanie I. C. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego po granicy z jego działką na stropie budynku w części mieszkalnej i gospodarczej, opartym na konstrukcji nośnej, których klasy odporności ogniowej są nie niższe od odporności ogniowej tej ściany, a także nakazanie likwidacji otworów okiennych w części budynku mieszkalnego i gospodarczego poprzez wykonanie w ich miejsce przegród szklanych w klasie odporności pożarowej EDO lub przegród z pustaków przeszklonych tzw. luksferów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. PWINB orzekł reformatoryjnie jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia. Organ odwoławczy ocenił, że organy nadzoru budowlanego są związane prawomocnym wyrokiem z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 785/19 odnośnie konieczności zbadania legalności wybudowania budynku na działce nr [...]. Zdaniem PWINB, organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych sądu ustalając, że część mieszkalną budynku wybudowano legalnie - na podstawie zatwierdzonego przez właściwy organ projektu budowlanego. Podobną konkluzję o legalności wybudowania sformułował także odnośnie części gospodarczej odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej budowy obiektu, wynikający z przepisu art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., jak i robót wykonanych przed tą datą.
Na tej podstawie wywiódł, że nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Brak możliwości odnalezienia pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że pozwolenia nie wydano.
Oceniając zgodność rozbudowy budynku mieszkalnego o część gospodarczą, zlokalizowaną bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, z przepisami techniczno-budowlanymi PWINB wskazał, że regulacja §12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia MI dopuszcza lokalizację budynku przy granicy z działką sąsiednią jedynie ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych przy uwzględnieniu § 13,19, 23, 36, 40, 60, 271-273. Dlatego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb. należało nakazać likwidację otworu okiennego usytuowanego w ścianie części gospodarczej usytuowanej przy granicy, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.
Natomiast zdaniem PWINB, nie ma podstaw do nakazania zamurowania okien w części mieszkalnej budynku, gdyż z materiału dowodowego wynika, że powstały one legalnie na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego [...] maja 1952 r. Bezpodstawnie też, w ocenie organu odwoławczego, właściciel działki nr [...] domaga się nakazania wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podczas gdy nie ma takiej potrzeby, bowiem ściana przedmiotowego budynku usytuowana po granicy działki wykonana jest z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. W pozostałym zakresie PWINB pouczył inwestora w jaki sposób wykonać likwidację otworu okiennego w części gospodarczej, o obowiązku przedłożenia oceny technicznej po wykonaniu tych robót oraz konieczności uzyskania pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenia nakazanych robót budowlanych. Wskazał, że z informacji uzyskanych od ww. Konserwatora wynika, iż likwidacja otworu okiennego nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe historycznego układu ulic i placów miejskich miasta G. objętego ochroną konserwatorską. Natomiast informacyjnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na czas jaki upłynął w postępowaniu odwoławczym, tutejszy organ przedłużył termin wyznaczony na wykonanie robót budowlanych.
Skargę na decyzję PWINB złożył do sądu administracyjnego B. K. Zarzucił:
- 1) naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do wytycznych sądu w sprawie II SA/BK 785/19 w zakresie nakazania zbadania, czy dalsze użytkowanie obu budynków - mieszkalnego i gospodarczego w obecnym kształcie, ścianą z oknami po granicy z jego działką, bez zabezpieczeń przeciwpożarowych, jest zgodne z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie budowy budynku i aktualnie obowiązującymi, które mogą mieć zastosowanie do użytkowanego budynku istniejącego, o ile na podstawie odrębnych przepisów uznano by, że zagraża on życiu ludzi. Zdaniem skarżącego, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść decyzji, gdyż zaniechanie badania legalności posadowienia budynku w części mieszkalnej po granicy z działką skarżącego ścianą z otworami okiennymi, przy braku zabezpieczeń przeciwpożarowych, jest sprzeczne z przepisami ppoż obowiązującymi w dacie budowy budynku, jak i aktualnie obowiązującymi;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie za podstawę zaskarżonej decyzji sprzecznego z materiałem dowodowym sprawy ustalenia, że ściana przedmiotowego budynku usytuowana po granicy wykonana jest z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, podczas gdy na stronie 2 decyzji organy obu instancji ustaliły, że według dokumentacji projektowej jest to budynek parterowy drewniany, który w 1965 r. został obłożony pustakiem betonowym przez rodziców I. C., które to uchybienie ma istotny wpływ na treść decyzji, gdyż w rzeczywistości budynek wykonany jest z drewna, czyli materiału rozprzestrzeniającego łatwo ogień, a w przypadku pożaru brak jakichkolwiek zabezpieczeń przeciwpożarowych spowoduje przeniesienie ognia na zabudowania skarżącego. Jak wskazał skarżący, istnieje oświadczenie z [...] maja 1952 r. złożone przez ówczesnego właściciela sąsiedniej działki, który nie sprzeciwiał się wykonaniu okien w ścianie usytuowanej po granicy działki, jednak umknęło uwadze organów obu instancji, że po pierwsze, same ustaliły na podstawie wypisu z kartoteki budynku uzyskanego z zasobów Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w M., że budowę budynku mieszkalnego zakończono w 1950 r. (strona 1 decyzji), a zatem oświadczenie to nie miało żadnego znaczenia dla budowy budynku mieszkalnego, gdyż zostało złożone później; po drugie, oświadczenie to nie mogło uchylać bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jak wskazał skarżący, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na treść decyzji odwoławczej, w której wskazano na brak podstaw do nakazania doprowadzenia do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi budynku w części mieszkalnej,
- 3) naruszenie § 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MI przez jego niezastosowanie na skutek błędnego ustalenia PWINB, że budynek w części mieszkalnej spełnia wymagania przeciwpożarowe, których w rzeczywistości w ogóle nie posiada. Miało to istotny wpływ na treść wydanej decyzji, gdyż organy usankcjonowały niezgodne z przepisami ppoż posadowienie budynku w części mieszkalnej.
Zdaniem skarżącego, niezbędne jest zobowiązanie I. C. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego po granicy z działką skarżącego na stropie, opartym na konstrukcji nośnej, których klasy odporności ogniowej są nie niższe od odporności ogniowej tej ściany w części mieszkalnej i gospodarczej budynku oraz nakazania likwidacji otworów okiennych także w części budynku mieszkalnego przez wykonanie w ich miejsce przegród szklanych w klasie odporności pożarowej EI30 lub przegród z pustaków przeszklonych tzw. luksferów. Jak wskazał, wydane decyzje, bez podstawy prawnej odmiennie oceniły obie części tego samego budynku.
W konsekwencji zezwoliły na istnienie po granicy z działką skarżącego budynku drewnianego obłożonego pustakami, z otworami okiennymi, nieposiadającego żadnych zabezpieczeń przeciwpożarowych, co spowoduje szybkie rozprzestrzenienie się pożaru na zabudowaną działkę skarżącego. Skarżący stwierdził, że wystarczające byłoby nakazanie właścicielowi budynku na działce nr [...] wykonania murku przeciwogniowego na całej szerokości budyniu od strony granicy z działką nr [...] i wstawienia w otworach okiennych przegród szklanych w klasie odporności pożarowej EI30 lub przegród z pustaków przeszklonych tzw. luksferów.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, obłożenie ściany drewnianej budynku pustakiem betonowym spowodowało, że spełnia ona wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Natomiast brak było podstaw do nakazania zamurowania okien w części mieszkalnej budynku, gdyż – jak wywiedziono w decyzji – powstały one legalnie.
W piśmie z [...] listopada 2022 r. stanowisko w sprawie sformułowała uczestniczka postępowania I. C., która wniosła o oddalenie skargi. Potwierdziła ustalenia organu, że obłożenie budynku pustakami betonowymi stanowi wystarczające zabezpieczenie budynku przed zagrożeniem pożarowym, gdyż odporność ogniową określa się klasą REI, zaś pustaki betonowe są z materiału niepalnego, spełniają też wymagania odporności ogniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a organy – które uznały się związane oceną prawną i wskazaniami wyroku w sprawie II SA/Bk 785/19 – nie zrealizowały w pełni sformułowanych tam wytycznych.
Sprawa II SA/Bk 785/19 dotyczyła legalności robót budowlanych zrealizowanych w 2014 r. przez uczestniczkę niniejszego postępowania I. C. przy wymianie więźby dachowej i pokrycia dachowego oraz zamontowaniu okien dachowych na budynkach mieszkalnym i gospodarczym (stanowiących faktycznie jedną, użytkową całość), znajdujących się na działce nr [...] przy ulicy G. [...] w G. Sąd uchylił decyzje wydane w tamtej sprawie na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) z uwagi na niewyjaśnienie przez organy legalności budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, co warunkowało zastosowanie ww. trybu naprawczego. Wątpliwości sądu budziło posadowienie obydwu budynków ścianą z oknami po granicy z działką sąsiednią nr [...] należącą do skarżącego w sprawie niniejszej B. K. Sąd stwierdził, że "musi dojść do ostatecznego przesądzenia kwestii legalności istnienia i użytkowania przedmiotowych budynków".
Sformułował również precyzyjne zalecenia: "organy w pierwszej kolejności ustalą datę ich budowy a następnie czy w dacie ich budowy możliwa była lokalizacja budynku po granicy z oknami od strony tej granicy. Kwestię z kolei ewentualnego doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem ocenią już przy zastosowaniu obowiązującego prawa. W szczególności będą miały na uwadze, że zgodnie z treścią § 207 ust. 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mogą mieć zastosowanie do użytkowanego budynku istniejącego, o ile na podstawie odrębnych przepisów uznano by, że zagraża on życiu ludzi (vide: wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2915/17, Lex nr 2751877)" (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe nie zostało dostatecznie zrealizowane. Co prawda w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom uchybienia regulacji art. 153 P.p.s.a., ten przepis nie został naruszony, bowiem dotyczy on związania organów oceną prawną sądu sformułowaną w tej samej sprawie (czyli w sprawie wymiany poszycia dachowego i więźby dachowej, która odrębnie się toczy), ale doszło do naruszenia art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Innymi słowy, sąd w sprawie II SA/Bk 785/19 "związał" organy na zasadzie art. 170 P.p.s.a. oceną prawną co do tego, że dopuszczalność prowadzenia postępowania odnośnie robót związanych z dachem jest uzależniona od ustalenia legalności nie tylko istnienia ale i użytkowania budynków mieszkalnego i gospodarczego. Ma to związek z posadowieniem ich po granicy z działką skarżącego, ścianami posiadającymi w sumie cztery otwory okienne (dwa w budynku gospodarczym (części gospodarczej), dwa w budynku mieszkalnym (części mieszkalnej)), co wymagało oceny spełnienia wymagań zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zalecenia w sprawie II SA/Bk 785/19 odnosiły się więc do dwóch części (dwóch budynków): mieszkalnej i gospodarczej. Tymczasem już w zawiadomieniu o wszczęciu kontrolowanego postępowania (pismo z 9 grudnia 2021 r. znak 5160.15.2021.EN) PINB poinformował, że przedmiotem postępowania będzie wyłącznie "rozbudowa budynku mieszkalnego w części dotyczącej budynku gospodarczego", co nie w pełni realizuje ww. zalecenia sądu. Prowadzi bowiem do braku rozstrzygnięcia o legalności budynku w jego części mieszkalnej, a takie – jak zostanie to dalej wskazane – jest niezbędne w okolicznościach sprawy niniejszej. Co prawda organy włączyły do akt sprawy fragmenty z dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego oraz dodatkowe oświadczenia obecnej właścicielki działki nr [...] i Z. P., jednak wyjaśniają one tylko część zagadnienia zaleconego do ustalenia przez sąd w ww. sprawie, a mianowicie to, że: prawdopodobnie istniało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego (na k. 9 akt PWINB znajduje się jedna strona projektu budowlanego dotycząca parteru drewnianego budynku mieszkalnego, na której znajduje się pieczątka o zatwierdzeniu "planu" budynku w dniu [...] maja 1952 r.); w ścianie drewnianego budynku mieszkalnego znajdującej się po granicy z działką sąsiednią nr [...] zaprojektowano dwa okna; do projektu w tym zakresie (okien w ścianie po granicy) nie zgłosił zastrzeżeń ówczesny właściciel działki nr [...] (poprzedni numer [...]); w 1965 r. ściana obydwu budynków (obydwu części budynku) usytuowana po granicy została obłożona pustakami betonowymi; prawdopodobnie istniała dokumentacja projektowa budynku w części gospodarczej, jednak ani jeden dokument nie został odnaleziony.
Problem jednak w tym, że nie odnaleziono pełnej treści pozwolenia na budowę z [...] maja 1952 r., a oświadczenie sąsiada nie zwalniało organu wydającego pozwolenie na budowę od stosowania przepisów ówcześnie obowiązujących dotyczących sytuowania budynków ścianami z otworami okiennymi po granicy z działką sąsiednią.
Co prawda sąd w sprawie II SA/Bk 785/19 nie mógł jeszcze mieć wiedzy, czy dojdzie do odnalezienia projektu budowlanego w całości, ale miał świadomość (dysponując wyżej wskazanym fragmentem projektu budowlanego i oświadczeniem właściciela działki sąsiedniej), że nawet wobec takiej treści tego fragmentu (przewidującego ścianę z oknami po granicy działki sąsiedniej), organy nie mogą uchylić się od oceny nie tylko legalności usytuowania ale i użytkowania budynków mieszkalnego i gospodarczego (jak wskazał, "główny spór dotyczy właśnie legalności lokalizacji tych budynków ścianą z oknami po granicy z działką skarżącego i nakazania wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych"). Innymi słowy, dostrzegał więc sąd w sprawie II SA/Bk 785/19 potrzebę sprawdzenia spełnienia przez ww. budynki nie tylko legalności istnienia ale i spełnienia wymogów zabezpieczenia przeciwpożarowego (czyli użytkowania), choć – w przypadku budynku mieszkalnego - zaprojektowanie okien w ścianie po granicy wynikało z projektu budowlanego.
Sąd wręcz wskazał, na podstawie których przepisów rozporządzenia MI należy powyższą ocenę przeprowadzić. Tak właśnie rozumianymi zaleceniami organy w sprawie niniejszej były związane na zasadzie art. 170 P.p.s.a., czego jednak nie zrealizowały w sposób przekonujący w zakresie okien w ścianie po granicy w budynku mieszkalnym. W tej części sprawy poprzestały wyłącznie na stwierdzeniach ogólnych ("ściana przedmiotowego budynku usytuowana po granicy działki wykonana jest z materiałów nierozprzestrzeniających ognia"), których nie skonfrontowały z treścią konkretnych regulacji rozporządzenia MI. Nie dostrzegły, że ich ocena prawna powinna nie tylko wskazywać, które przepisy ppoż odnośnie samej ściany są zrealizowane bądź nie (który paragraf rozporządzenia MI), ale też że należy ocenić bezpieczeństwo ściany nie tylko z punktu widzenia materiałów, z jakich jest wykonana, ale też czy powinna być wyprowadzona ponad strop, na co skarżący zwracał uwagę w odwołaniu, jak również powinny ocenić bezpieczeństwo ppoż istnienia w niej dwóch okien (bliżej nie scharakteryzowanych co do klasy odporności ogniowej i czy jest ona wystarczająca, czy też wymaga dodatkowych zabezpieczeń).
Niezrealizowanie powyższego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi również do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wewnętrznie sprzecznej, w której mimo ustalenia legalności obydwu budynków: mieszkalnego i gospodarczego, sformułowano nakaz co do okien wyłącznie w stosunku do jednego z nich, choć – jak wyżej wskazano – sąd w sprawie II SA/Bk 785/19 wyraźnie zalecił przeprowadzenie postępowania odnośnie okien w ścianach obydwu budynków. Sąd zauważa, że wyrok ten nie był przedmiotem skargi kasacyjnej.
Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć jako przedwczesnych, uchybiających obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.). Zarzuty skargi w tym zakresie są więc uzasadnione.
Na marginesie wskazać wypada, że sąd nie kwestionuje ustalenia o prawdopodobnym istnieniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Wynika to z jednolicie formułowanego w orzecznictwie poglądu, iż wobec braku obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej co do budowy budynków zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r., nieprzedłożenie pozwolenia na budowę takiego budynku nie świadczy o jego wykonaniu w warunkach samowoli budowlanej.
Należy wyjaśnić, że ocena prawna sądu w sprawie II SA/Bk 785/19 wpisuje się też w jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowaną na tle rozporządzenia MI, zgodnie z którą przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mogą mieć zastosowanie do użytkowanego budynku istniejącego, o ile na podstawie odrębnych przepisów uznano by, że zagraża on życiu ludzi (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2915/17).
Rozwinięcie powyższego wymaga dodatkowego wskazania w sprawie niniejszej, że z materiału dowodowego wynika nieco inne datowanie budowy spornych budynków niż wskazane przez organ. Z treści mapy z k. 34 akt PINB wynika, że budynki istniały na gruncie najpóźniej w roku 1963, natomiast obłożenie ściany pustakami mogło mieć miejsce – jak wynika ze złożonych oświadczeń w sprawie – w 1965 r. i nie ma potrzeby tego kwestionować. Przy takim datowaniu istotne jest jednak, że skoro projekt budynku mieszkalnego (budynku drewnianego, a więc nieogniotrwałego) zatwierdzono w 1952 r. (choć faktycznie z dokumentów wynika, iż został ona zaewidencjonowany już w 1950 r. (k. 32 akt PINB), to miało to miejsce w trakcie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 34, poz. 216 ze zm.). Przewidywało ono precyzyjne uregulowania dotyczące sytuowania budynków ścianami z otworami okiennymi po granicy.
Zgodnie z art. 193 rozporządzenia Prezydenta RP, odległość budynków nieogniotrwałych, nie posiadających murów ogniochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce, powinna wynosić co najmniej, od granicy działki sąsiada - 4 m, od budynku - 8 m i od stodoły – 20 m. Stosownie do treści art. 196 ww. rozporządzenia, budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Zgodnie zaś z art. 198, urządzenie w murze ogniochronnym otworów, zamurowanych szkłem drutowym, albo szklanymi cegłami, jest uzależnione od uznania właściwej władzy.
Rozporządzenie powyższe obowiązywało do 13 sierpnia 1961 r. Powyższe oznacza, że w roku 1952 aż do roku 1961 nie było możliwości sytuowania po granicy z działką sąsiednią nieogniotrwałych ścian posiadających otwory okienne, budynki nieogniotrwałe sytuowane w odległości mniejszej niż 4 m od granicy powinny mieć wyżej opisany mur ogniochronny, zaś sytuowanie ścian ogniotrwałych w odległości od granicy mniejszej niż 4 m było uzależnione od "uznania właściwej władzy" i tylko wówczas władza mogła na to zezwolić, gdy otwory zamurowane były szkłem drutowym lub cegłami szklanymi. Z fragmentu projektu budowlanego znajdującego się na k. 9 akt PWINB wynika zaś jedynie, że po granicy z działką sąsiednią zaprojektowano w budynku otwory okienne, natomiast nie ma żadnych dokumentów wskazujących czy otwory te powinny były spełniać (według projektu) wymagania wynikające z ww. przepisów. Zdaniem sądu, nie można tego wykluczyć wyłącznie na podstawie ww. fragmentu projektu.
Budzi też poważne zastrzeżenia wniosek, iż przy tak surowych przepisach o warunkach technicznych (których stosowanie nie wykluczały zgody właścicieli gruntów sąsiednich) można było zaakceptować projekt budowlany zezwalający na sytuowanie okien w ścianie drewnianej (a więc nieogniotrwałej) zrealizowanej po granicy z działką sąsiednią – bez wprowadzenia w tym projekcie dodatkowych warunków.
Jak dalej wynika z ustaleń organów, ściana budynku mieszkalnego i gospodarczego została pokryta w 1965 r. jedną warstwą pustaka betonowego (k. 68 akt PINB, notatka z oświadczeniem I. C.). Nadal jednak nie spowodowało to dostosowania sytuowania tych budynków do obowiązujących wówczas przepisów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 660/19 - przeprowadzając szczegółową analizę przepisów § 9 ust. 1, § 76 ust. 5, § 78 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 196), a także przepisów § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochronny Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.
62) – lokalizacja ściany w odległości minimum 3 m od granicy działki była dopuszczalna tylko gdy w ścianie granicznej nie było otworów okiennych lub zostały one zamurowane cegłą ceramiczną lub cegłą szklaną o odpowiedniej odporności ogniowej.
Całokształt powyższego oznacza, że na przestrzeni lat brak było co do zasady możliwości sytuowania ścian z otworami okiennymi (będącymi zwykłymi, a nie specjalnymi, przeszkleniami) po granicy z działką sąsiednią. Wymaganie to należy uznać za stanowcze. Wynikało z konieczności zachowania przepisów ppoż i bezpieczeństwa użytkowania budynków.
W świetle powyższego, budzi wątpliwości z punktu widzenia regulacji tak rozporządzenia z 1928 r., jak i rozporządzenia z 1961 r. usytuowanie spornych budynków ścianami z otworami okiennymi po granicy działki, nawet uwzględniając obudowanie ich pustakiem betonowym.
Do takich sytuacji ma zastosowanie wskazana przez sąd w sprawie II SA/Bk 785/19 regulacja § 207 ust. 2 rozporządzenia MI (art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.b.).
Zasadą jest, że przepisów rozporządzenia MI nie stosuje się do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie (16 grudnia 2002 r.) i istniejących po tej dacie, jeśli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został zainicjowany proces budowlany wnioskiem o pozwolenie na budowę, o zatwierdzenie projektu budowlanego lub zgłoszeniem (§ 330). Przepis ten zawiera jednak wskazanie, iż to niestosowanie ma miejsce "z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2". Na tej podstawie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się możliwość stosowania rozporządzenia MI do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów (por. np. II OSK 516/13). Zgodnie z § 2 ust. 1, przepisy rozporządzenia stosuje się bowiem przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, jednak z zastrzeżeniem § 207 ust.
2. Zgodnie z § 207 ust. 2, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z kolei § 2 ust. 2 rozporządzenia MI stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w §1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej jednostek w tym przepisie wymienionych. Zdaniem sądu, wskazane regulacje należy rozumieć w ten sposób, że przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r., bez względu na datę ich budowy, są: - po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, - po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w sprawie niniejszej organy nie wykluczyły przesłanki możliwego "zagrożenia życia ludzi", jeśli chodzi o istnienie okien w budynku mieszkalnym po granicy z działką skarżącego.
Natomiast, zgodnie np. z § 272 ust. 3 rozporządzenia MI, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Organ nie wyjaśnił, czy zastosowany do obudowania budynków materiał te wymagania spełnia (wskazał tylko na obudowanie, bez podania klasy odporności ogniowej bądź pożarowej) oraz czy istniejące okna nie podważają istnienia takiej ściany. Z kolei cechy wykonania samej ściany oddzielenia ppoż określa § 235 rozporządzenia MI, na co wskazywał w odwołaniu skarżący, a do tego PWINB w ogóle się nie odniósł.
Nadto, jak wynika z § 232 ust. 2 i 6 rozporządzenia MI, dopuszczenie otworów przepuszczających światło w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego jest obwarowane wymaganiem określonej wielkością takiego wypełnienia w stosunku do powierzchni ściany, co również nie było przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego.
Z powyższego więc wynika, że również i obecnie wymagania ppoż dla ścian po granicy i dodatkowo z otworami okiennymi są surowe. Jak jednak wyżej wskazano, powyższe wymagania nie muszą być spełnione literalnie zgodnie z rozporządzeniem MI w stosunku do budynków istniejących już przed wejściem w życie rozporządzenia. Aby wykluczyć bądź potwierdzić w stanie faktycznym sprawy niniejszej konieczność zastosowania ww. rozporządzenia, należy w pierwszej kolejności: dopuścić dowód zgodnie z § 2 ust. 2 in fine rozporządzenia MI na okoliczność czy budynek (w szczególności w części mieszkalnej, z uwagi na usytuowanie ściany z otworami okiennymi) "na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażający życiu ludzi", a dalsze działania podjąć w zależności od treści sformułowanych w nim wniosków. W stosunku do użytkowanych budynków istniejących możliwe jest bowiem odstępstwo od wymagań określonych w przepisach rozporządzenia MI, ale wyłącznie w sytuacji, gdy budynki takie nie zagrażają życiu ludzi, a oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia.
Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 516/13, "istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Chodzi przecież o ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości.
Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy)".
W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego nie zgromadziły natomiast w sposób wszechstronny dowodów i nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy przedmiotowy budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] nie zagraża życiu ludzi (uwzględniając istniejące otwory okienne i obudowanie ściany pustakiem betonowym, którego klasy odporności ogniowej organy nie wskazały, podobnie jak i tego, czy niezbędne jest wymaganie wykonania ściany ppoż zgodnie z § 235 rozporządzenia, jak domaga się skarżący).
Niezasadnie organ powołuje się na regulację § 12 rozporządzenia MI uzasadniając dopuszczalność usytuowania budynków po granicy z uwagi na szerokość działki poniżej 16 m. Z ust. 1 tego przepisu wynika tymczasem, że sytuowanie takie powinno uwzględniać "przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273", a więc konieczność spełnienia wymagań ppoż z § 271-273. Tych wymagań, zgodnie z § 207 ust. 2 nie zbadano w sposób wyczerpujący. Oparcie się w stosunku do budynku mieszkalnego wyłącznie na podstawie fragmentów projektu budowlanego nie było uzasadnione, zwłaszcza w kontekście zaleceń i oceny prawnej sądu w sprawie II SA/Bk 785/19, które na zasadzie art. 170 P.p.s.a. wiązały organy, ale i wiążą sąd w sprawie niniejszej, a nie zostały zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym w tamtej sprawie.
Wskazane uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 P.p.s.a. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a niezbędne dodatkowe wyjaśnienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (zasądzając kwotę uiszczonego wpisu od skargi 500 zł).