Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2020 r. R. W. (dalej: "Inwestor") zgłosił Prezydentowi Miasta B. (dalej: "Prezydent") roboty budowlane niewymagające projektu budowlanego, polegające na ustawieniu dwóch kontenerów – "biuro modułowe" o wymiarach 10 m x 3,5 m (obiekt tymczasowy) na działce nr [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...]. Planowany termin rozpoczęcia Inwestor określił jako czerwiec 2020 r. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu dotyczący ww. działki.
Dnia [...] maja 2020 r. Prezydent Miasta B. wniósł sprzeciw przyjęcia zgłoszenia ww. robót budowlanych (nr [...]), działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b."). W uzasadnieniu wskazał, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, podlegała zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., jednakże zgłaszane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Zacisze) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 22 lutego 2020 r. nr LII/662/10 w sprawie zmiany uchwały tej Rady z dnia 26 marca 2007 r. nr IX/76/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ul. Zacisze; Dz.Urz.Woj.Podl. 2010, Nr 50, poz. 866, dalej: "plan miejscowy"), ponieważ działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczony symbolem 3.6U przeznaczonym pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, na którym § 42 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego ustala wysokość zabudowy od 3 do 7 kondygnacji nadziemnych.
Tymczasem objęte zgłoszeniem biuro modułowe ma być obiektem parterowym, co stoi w sprzeczności z ww. zapisem planu miejscowego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że pomimo dostrzeżonych braków w zgłoszeniu, odstąpiono od zobowiązywania Inwestora do jego uzupełnienia, bowiem nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie.
Inwestor wniósł w dniu [...] czerwca 2020 r. odwołanie od ww. sprzeciwu, w którym wskazał, że w planie miejscowym nie określono sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu do czasu realizacji ustaleń planu, a zatem może on być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, w tym przez realizację obiektów tymczasowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Inwestor wyjaśnił, że zawarte w sprzeciwie dane nie odpowiadają rzeczywistości, bowiem zgłoszenie dotyczyło ustawienia na okres czasowy (180 dni) dwóch kontenerów biurowych do obsługi istniejącego od 2015 r. komisu samochodowego, podczas gdy organ I instancji w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r., (którym przekazano odwołanie organowi II instancji) wskazał o zgłoszeniu budowy biura modułowego.
Następnie, w wykonaniu wezwania organu II instancji z dnia [...] lipca 2020 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania konkretnego i jednoznacznego okresu użytkowania obiektu tymczasowego oraz wyjaśnienia w jaki sposób zgłaszany obiekt zostanie zaopatrzony w wodę, instalację ciepłej wody, odprowadzanie ścieków, urządzenie do ogrzewania, Inwestor wskazał w dniu [...] lipca 2020 r., że związany z prowadzeniem ww. działalności, tymczasowy kontener biurowy zamierza użytkować do czasu wystąpienia warunków umożliwiających realizację zabudowy wskazanej w planie miejscowym, a wskazanie konkretnej i jednoznacznej daty użytkowania nie jest możliwe.
Jednocześnie wskazał, że plan ten nie zawiera zapisów dotyczących nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, w tym określenia terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane oraz wyjaśnił, że w momencie uchwalenia planu miejscowego komis samochodowy już funkcjonował. Wskazał również, że przyjęcie zgłoszenia umożliwiłoby uzyskanie od odpowiednich instytucji warunków zaopatrzenia w wymagane media, w związku z czym nie występował o nie. Na kolejne wezwanie Wojewody P. z dnia [...] lipca 2020 r. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie jednoznacznego wskazania okresu użytkowania obiektu tymczasowego, Inwestor nie udzielił odpowiedzi (nie podjęte z urzędu pocztowego pismo zostało zwrócone do nadawcy).
W dniu [...] sierpnia 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB") przeprowadzili kontrolę na działce inwestycyjnej, w trakcie której ustalono, że przy bramie wjazdowej na parking aut używanych ustawiony jest kontener o wymiarach 10 m x 3,50 m oraz nie stwierdzono wykonywania innych robót budowlanych. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej dnia [...] października 2020 r. przez pracowników PINB ustalono natomiast, że ww. kontener usytuowany jest zgodnie z lokalizacją kontenera nr 1 widniejącą na projekcie zagospodarowania terenu, przedłożonym przez Inwestora wraz ze zgłoszeniem (usytuowanie kontenera oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr do protokołu kontroli).
W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Inwestor wskazał, że kontener zlokalizowany na działce inwestycyjnej jest jednym z elementów biura modułowego, zmagazynowanym na podwoziu jezdnym poza miejscem docelowego posadowienia, którego lokalizacja będzie oddalona 6 m od granicy działki – zgodnie ze zgłoszeniem. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2020 r. Inwestor wskazał, że prognozowanym terminem ustawienia kontenerów będzie dzień [...] maja 2021 r., natomiast prognozowanym terminem rozbiórki będzie dzień 29 października 2021 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2020 r., modyfikując jednak podstawę prawną sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych na art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego powziął wiedzę, że jeden z objętych zgłoszeniem kontenerów został już postawiony w planowanym miejscu, co wskazuje, że Inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem. W konsekwencji Wojewoda P. ustalił, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 30 ust. 5 P.b., tj. dokonanie zgłoszenia przed rozpoczęciem robót budowlanych, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b.
Skargę na ww. decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. W., zarzucając w niej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny nie uprawniał do stwierdzenia, że znajdujący się na nieruchomości kontener, zmagazynowany na podwoziu jezdnym, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., a nadto, że obiekt ten istnieje w miejscu objętym zgłoszeniem w sytuacji, gdy kontener to tylko część składowa, element konstrukcyjny służący do wytworzenia tymczasowego obiektu budowlanego i nie jest sam w sobie tymczasowym obiektem budowlanym, a ponadto zlokalizowany jest w zdecydowanie innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu, bowiem te oddalone jest o 6 metrów od granicy działki - które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wydanie wadliwej decyzji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2020 r. i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że fakt przywiezienia na teren nieruchomości jednej z części składowych przyszłego tymczasowego obiektu budowlanego nie jest prowadzeniem robót budowlanych, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że skarżący rozpoczął wykonywanie robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.
Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu podlega decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy sprzeciw wniesiony przez Prezydenta dotyczący zgłoszonych przez skarżącego w dniu 7 maja 2020 r. robót budowlanych, polegających na ustawieniu dwóch kontenerów o wymiarach 10 m x 3,5 m, stanowiących biuro modułowe (obiekt tymczasowy) na ww. działce. W zgłoszeniu, jako planowany termin rozpoczęcia robót budowlanych wskazano czerwiec 2020 r., natomiast w piśmie z dnia [...] października 2020 r. - [...] maja 2021 r. Lokalizację ww. kontenerów oznaczono na załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu.
Z racji dokonania ww. zgłoszenia przed nowelizacją przepisów P.b., która weszła w życie dnia 19 września 2020 r., w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, o czym stanowi art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), wedle którego do spraw uregulowanych P.b wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Wyjaśnić przy tym należy, że roboty budowlane można co do zasady rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 28 ust. 1 P.b.), jednakże uzyskania takiej decyzji nie wymaga m.in. budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 P.b., ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (vide: art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.). Słusznie w sprawie zakwalifikowano zawarte w zgłoszeniu roboty budowlane jako budowę tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa wyżej cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Kwalifikacji tej nie kwestionuje również sam skarżący.
Budowa przedmiotowych obiektów wymaga zatem uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, wedle art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. W zgłoszeniu należy zaś określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – o czym stanowi art. 30 ust. 2 P.b., na podstawie którego następuje ocena prawidłowości zgłoszenia, podczas gdy kwestia dopuszczalności zrealizowania przedsięwzięcia na podstawie zgłoszenia, jest rozpatrywana w ramach realizacji przez właściwy organ powierzonych mu obowiązków. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie, o czym stanowi art. 30 ust. 5 P.b.
Podstawą materialnoprawną sprzeciwu wniesionego przez Prezydenta był art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej wniesienie sprzeciwu jeżeli wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, narusza ustalenia planu miejscowego, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zgodzić się jednak należy z organem odwoławczym, że skoro zapisy planu miejscowego nie zakazują wprost, na obszarze oznaczonym w planie symbolem 3.6U, lokalizacji obiektów tymczasowych do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że wykonywanie robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, narusza zapisy planu miejscowego, w szczególności zaś § 42 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2019 r., I SA/Po 441/19, Lex nr 2743276).
Zapisy planu miejscowego kształtujące ze swojej istoty sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przy tym interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Z tego też względu, w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane w sposób bardziej ograniczający prawo własności niż wynika to z ich literalnego brzmienia (por. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16, Lex nr 2493239).
Jak wykazało jednak przeprowadzone przed organem odwoławczym postępowanie dowodowe, zainicjowane w celu uzupełnienia zgłoszenia z dnia 7 maja 2020 r. m.in. o wskazanie okresu użytkowania obiektów tymczasowych nim objętych, jeden z nich został posadowiony na działce inwestycyjnej w lokalizacji zaplanowanej w projekcie zagospodarowania terenu załączonym do przedmiotowego zgłoszenia, (tj. w lokalizacji odpowiadającej posadowieniu kontenera oznaczonego nr 1). Okoliczność ta została stwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w dniach [...] sierpnia 2020 r. i [...] października 2020 r. Z załącznika do kontroli przeprowadzonej dnia [...] października 2020 r. w sposób jednoznaczny wynika, że jeden z kontenerów został posadowionym w miejscu odpowiadającym lokalizacji kontenera nr 1 wskazanej przez Inwestora na projekcie zagospodarowania terenu. Okoliczność ta pozostaje zatem w sprzeczności z zadeklarowanym przez Inwestora terminem rozpoczęcia robót budowlanym na dzień [...] maja 2021 r. oraz stanowiła asumpt do modyfikacji podstawy prawnej sprzeciwu - słusznie utrzymanego w mocy przez organ odwoławczy.
Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Podkreślić przy tym należy, że nie jest możliwe wykonanie obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt, o tych samych parametrach i właściwościach użytkowych, już istnieje. Wskazuje na to wyżej cytowany art. 30 ust. 5 P.b. Jeżeli obiekt, którego dotyczy zgłoszenie (lub obiekt o analogicznych właściwościach) został już zrealizowany, nie ulega wątpliwości, że wymóg powyższy nie został spełniony. W takiej sytuacji obowiązkiem właściwego organu jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 5 P.b. (por. m.in. wyroki NSA z 20 października 2015 II OSK 1397/15, Lex nr 1987018 i z 3 lipca 2008 r., II OSK 761/07, Lex nr 483213). Pomimo zatem nieprawidłowej podstawy prawnej sprzeciwu wniesionego przez organ I instancji, słusznie utrzymano go w mocy, z uwagi na wystąpienie innej ku temu przesłanki.
Kontrola zaskarżonej decyzji, doprowadziła zatem do wniosku o jej zgodności z prawem. Zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarto w nim najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje wynikające z zebranego materiału dowodowego oraz dokonano jego oceny zgodnie z zasadami: swobodnej oceny dowodów, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
Podniesione natomiast przez skarżącego zarzuty, sprowadzają się w istocie do zakwestionowania dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego oraz poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Stanowią zatem w ocenie sądu jedynie polemikę, która - jako nieznajdująca oparcia w materiale dowodowym sprawy, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.
Co więcej, zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia, nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia.
Sąd nie doszukał się zatem naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325).