Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB w B."), po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez C. i J. B. (zwanych dalej: "Skarżącymi") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. (zwanego dalej: "PINB Miasta S.") z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] zawieszające postępowanie administracyjnego w sprawie legalności wybudowania przez inwestorów T. i J. C. M. budynku gospodarczego (dawniej użytkowanego, jako kuźnia), zlokalizowanego na działce ozn. nr geod. [...], położonej przy ul. P. w S., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku ww. inwestorów o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego obiektu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.
Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 705/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PINB w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakazującą J. C. i T. M. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego (dawniej użytkowanego jako kuźnia), zlokalizowanego na działce ozn. nr geodezyjnym [...], położonej w S. przy ul. P. Od powyższego wyroku PWINB w B. wywiódł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2143/14, została oddalona.
Następnie PWINB w B. pismem z dnia 18 lipca 2016 r., z dnia 5 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 5 września 2016 r. poinformował inwestorów oraz ich pełnomocnika o konsekwencjach zarówno przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak i braku takiego dokumentu. Jednakże pomimo upływu wskazanych terminów inwestorzy nie przedłożyli żądanych przez organ dokumentów.
W związki z powyższym decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], PWINB w B. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., wydaną w przedmiocie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie prowadząc postępowanie organ l instancji powziął informację, że w dniu [...] października 2016 r., w Urzędzie Miejskim w S. zostało wszczęte postępowanie nr [...], w przedmiocie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Z tego też względu PINB Miasta S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne, z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ma niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
W zażaleniu na ww. postanowienie Skarżący wskazali, że inwestorzy już w 2010 r., złożyli wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który został rozpoznany decyzją umarzającą postępowanie w tej kwestii.
Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszenie postępowania może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy zależy wyłącznie od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a nie jak w niniejszej sprawie przez ten sam organ. Podniósł, że ww. przepis stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego dla toczącego się postępowania.
Zdaniem PWINB w B. nie ulega żadnej wątpliwości, że kwestia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest kluczowa z punktu widzenia dalszych rozstrzygnięć procesowych w prowadzonej sprawie.
Organ odwoławczy podniósł, że w przedstawionej sprawie wiążący jest przede wszystkim pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 705/13, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacji gdy nie obowiązuje dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., powinien badać organ administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ona bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie potwierdza, że aby wyeliminować negatywną przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. wypełnienie której skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę) niezbędne jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
PWINB w B. nadmienił również, że kwestia rozpoznania wniosku z 2010 r., nie może mieć wpływu na kwestię zawieszenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, gdyż to nie organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a organy samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta S.), i to do ich oceny należy zgłoszony przez stronę zarzut. Dla organów nadzoru budowlanego wiążące jest zawiadomienie Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], informujące strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie zawieszenia postepowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, ze organy nadzoru budowlanego nie respektują wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 705/13 oraz NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2143/14.
Zdaniem Skarżących postanowienia organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wniosek inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z budynku kuźni na budynek gospodarczy był już rozpatrywany przez inny organ. W tej sprawie została wydana przez Prezydenta Miasta S. decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchyliło i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Wskazali również, że sprawa zawieszenia postepowania dotyczy legalności wybudowania budynku, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] uznał samowolę tego budynku. Nadmienili, że organy w swoich postanowieniach nawet jednym słowem nie odniosły się do pozytywnej dla inwestorów decyzji o warunkach zabudowy na budynek gospodarczy, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO w S. W związku z powyższym, zdaniem Skarżących, bezspornie należy uznać, że zagadnienie wstępne zostało już rozstrzygnięte przez inny organ prawomocną i ostateczną decyzją.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym organ ten na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wybudowania budynku na działce o numerze [...] przy ul. P. w S. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA").
Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego określonego charakteru.
W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 7444/97, CBOSA).
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Powszechnie w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym (prejudykatem), będzie kwestia prawna, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zagadnienie wstępne wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, bowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści.
W orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się, iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygniecie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. Komentarz kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 359).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, jak słusznie uznał organ II instancji, iż toczące się przed Prezydentem S. postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego (dawniej kuźnia) na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. P. [...] w S., stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy dotyczącej legalności wybudowania przez Państwa M. tego budynku na wspomnianej działce. Podkreślenia wymaga, że kluczowe znaczenie w sprawie ma prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 20 maja 2014 r., sygn.. akt II SA/Bk 705/13, który zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiąże w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzono, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie jest zagadnieniem wstępnym.
Ponadto tut. Sąd w ostatnim akapicie uzasadnienia powołanego wyroku stwierdził, że "...budynek kuźni nie może istnieć w tego typu zabudowie i że na taki budynek inwestor nie otrzyma decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym wyjściem dla inwestora jest zatem dokonanie zmiany kwalifikacji obiektu, co prawdopodobnie inwestor chciał uczynić. Zrobił to jednak niezgodnie z przepisami prawa. W tej materii należało bowiem najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy". Z powyższych rozważań wynika, że tut. Sąd stwierdził, iż budynek kuźni nie może istnieć w tego typu zabudowie, a jedynym rozwiązaniem jest zmiana kwalifikacji obiektu. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, z dnia 26 października 2016 r., Państwo M. zastosowali się do wykładni zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku, bowiem wniosek dotyczy warunków zabudowy na budynek gospodarczy (karta 331 akt administracyjnych).
W tych okolicznościach, a zwłaszcza biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez tut. Sąd w powołanym wyroku, prawidłowo organy uznały, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne. Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących, że organy wydawały już decyzje o warunkach zabudowy dwukrotnie, jednakże finalnie postępowania te zostały umorzone, to zwrócić należy uwagę, że zdarzenia te miały miejsce przed wydaniem prawomocnego wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Bk 705/13. Powołany wyrok wiąże w zakresie oceny zdarzeń i faktów warunkujących zalegalizowanie spornego budynku.
Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.