Uzasadnienie
W dniu [...].11.2011 r. Wojewoda P., powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność § 8 ust. 4 pkt 1 lit. a w części "1KD-G", "3KD-Z", § 20 pkt 5 lit. a w części: "i 3KD-Z", § 20 pkt 5 lit. b, § 22 ust. 1 pkt 1 w części "projektowane przedłużenie ulicy P. w kierunku ulicy W. W. (1 KD-G)", "i istniejąca ulica W. R. (3 KD-Z)", § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 23 ust. 1 pkt 1 lit. q w części "(1KD-G), § 23 ust. 1 pkt 1 lit. s w części "z dojazdem z w liniach rozgraniczających ulicy1KD-G", § 26 pkt 2 w części "ulicy !KD-G, § 27 pkt 2 w części "do kanału sanitarnego Dn 300 w ul. 1KD-G oraz § 29 pkt 1 lit. a w części "1KD-G", § 53 ust. 5 pkt 1 w części "ulic 1KD-G i § 55 ust. 2 pkt 1 w części "1KD-G, § 55 ust. 2 pkt 2 w części "1KD-G", § 55 ust. 5 pkt 2 w części "!KD-G", § 56 ust. 4 pkt 1 w części "dróg 1KD-G i 3KD-Z oraz § 57 ust. 5 pkt 1 w części "1KD-G i z 3 KD-Z", § 57 ust. 5 pkt 8 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ul. J.K. K.i ul. S. N.), częsci Załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym budynków i obszaru objętego ustaleniami decyzji Wojewody P.o Nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
Nr [...]z dnia [...] października 2010 r. oraz części obszaru 4 KD-L objętego ustaleniami planu przyjętego uchwałą Nr XI/87/07 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Jaroszówka (rejon przedłużenia ul. Jutrzenki) w Białymstoku (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 123, poz. 1115).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda P. stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 65 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.).
Wojewoda wskazał na trzy grupy uchybień, których jego zdaniem dopuścił się organ samorządowy przy uchwalaniu planu:
- 1) brak szczegółowych informacji dotyczących zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej, przyległych do terenu objętego planem, terenów już zainwestowanych poprzez nieuwzględnienie zjazdów z ulicy R. do zrealizowanego już osiedla za północno-zachodnią granicą opracowanego planu w zakresie projektowanej trasy 3KD-2. Tu przywołał wyrok NSA z 7.05.2008 r.w sprawie o sygnaturze IIOSK 281/08, w którym Sąd wypowiada się w tym temacie w odniesieniu do planu poprzedniego, który został unieważniony
- 2) plan zawiera w swoich granicach tereny bezpośrednio przylegające do projektowanej drogi 1 KD-G oraz 3 KD-2, co do których została wydana decyzja Wojewody P. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Doszło do niedopuszczalnego (zdaniem organu) ustalenia planistycznego w dwóch różnych aktach: w decyzji i w akcie planu miejscowego,
- 3) część obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 4 KD-L znajduje się w granicach planu przyjętego wcześniejszą uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...].04.2007 r., co spowodowało, że ten sam obszar został uregulowany dwoma aktami planistycznymi.
Mając na względzie w/w nieprawidłowości organ nadzoru odstąpił od stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ograniczając się do stwierdzenia nieważności jej części.
W skardze wywiedzionej do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].11.2011 r. Gmina B. zarzuciła:
- - naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez przyjęcie, że ustalenia planu mogą odnosić się do terenów położonych poza granicami planu;
- - naruszenie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ustalenie, że niedopuszczalne jest stwierdzenie w dwóch aktach (decyzji i planie) odmiennych ustaleń planistycznych dla tego samego terenu,
- - naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej wcześniejszych planów lub ich części.
Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że opracowany plan nie zmienił obsługi komunikacji terenów przyległych do ulicy R., gdyż wszystkie działki przyległe do projektowanej trasy (3 KD-2) od strony pólnocno-zachodniej posiadają dojazdy od ulicy W. oraz drogę dojazdową równoległą do ulicy R. Obowiązującymi ustaleniami, na rysunku planu, w zakresie komunikacji są linie rozgraniczające dróg, zaś przebieg jezdni odwzorowuje projekt drogowy zgodnie z wcześniej wydaną decyzją administracyjną o nr[...]. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 65 ustawy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę będzie zrealizowana niezależnie od planu. Dotyczy to także dróg publicznych, choćby ich przebieg był odmienny niż założono w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 11 i specustawy). Gmina nie uznała za naruszenie prawa zarzutu ujęcia części obszaru drogi 4 KD-L w obecnym i innym planie twierdząc, że w tym fragmencie poprzedni plan utracił moc na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu aktu nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, stosując środki prawne określone w ustawie. Zasadność kontroli polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tak pod względem błędów formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem poddanym kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...].11.2011 r., wydane w oparciu o treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Zarzuty merytoryczne, wskazane w skardze przez Gminę B. wobec rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostały ocenione przez Sąd, który uznał, iż taka ocena byłaby przedwczesna wobec zaistniałej wady o charakterze formalno-prawnym (stwierdzonej przez skład orzekający z urzędu), jaką został dotknięty zaskarżony akt nadzoru.
Należy bowiem zauważyć, że treść sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, w której stwierdza się nieważność niektórych zapisów uchwały nr [...]Rady Miejskiej B. z dnia [...].10.2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla W. w B. (rejon ulic K. i N.), w odniesieniu do treści całego planu – jest nieczytelna i niewykonalna.
Intencją Wojewody P. była, jak sie wydaje, i co przyznał jego pełnomocnik na rozprawie (k. 117) ingerencja w treść planu miejscowego w jak najmniejszym zakresie po to, aby "ocalić" jego pozostałą część.
Zamierzenie powyższe, w ocenie Sądu, nie odniosło oczekiwanego skutku. Wręcz przeciwnie – wyeliminowanie z całego tekstu planu, jako nieważnych, tylko niektórych jego zapisów, tj. paragrafów, punktów, części zdań, spowodowało taką sytuację, że ta część treści planu (uznana przez organ nadzoru za ważną) stała się nielogiczna, niespójna, straciła jednolitość w zrozumieniu założeń planu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) organ nadzoru (wojewoda) orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, jeżeli stwierdzi jej sprzeczność z prawem. Art. 91 ust. 5 u.s.g. odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Odpowiednie stosowanie przepisów kpa jest unormowaniem pomocniczym wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz trybu postępowania nadzorczego (vide: wyrok NSA z 27.06.2006 r. – IIOSK 447/06). Wspomniane odesłanie dotyczy też odpowiedniego stosowania art. 107 § 1 kpa, tj. zachowania niezbędnych przesłanek, jakimi charakteryzuje się decyzja administracyjna. Dlatego też konieczne jest takie sprecyzowanie aktu nadzoru, by był on jasno sformułowany i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.
Tego charakteru nie posiada zaskarżone orzeczenie nadzorcze, które nie posiada atrybutu wykonalności. Gdyby Rada Gminy, posługując się uzasadnieniem rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonała próby jego wykonania, to niechybnie musiałaby również zmienić część zapisów treści planu, co do których wojewoda Podlaski nie wyraził własnych zastrzeżeń, gdyż elementy planu są powiązane.
Wobec powyższego Sąd był zobligowany uchylić zaskarżone orzeczenie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a., nie wdając się w meritum sprawy.