Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu 20.07.2009r. C. B. wniosła do organu nadzoru budowlanego prośbę o skontrolowanie legalności budowy szklarni prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości przy ulicy M. [...] w M., należącej do skarżących H. i T. M. W dodatkowym piśmie C. B. sprecyzowała, iż domaga się orzeczenia rozbiórki szklarni i "przesunięcia" jej na taką odległość od granicy nieruchomości, która byłaby zgodna z przepisami prawa budowlanego. Podała, że szklarnia jest uciążliwa z uwagi na trudność w utrzymaniu porządku na tyłach budynku gospodarczego, usytuowanego przy granicy z działką o numerze a i przeszkadza w ukończeniu budowy ogrodzenia między działkami.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przeprowadził oględziny, utrwalił na zdjęciach zastany stan rzeczy, odebrał wyjaśnienia od inwestorów, ustalił krąg stron postępowania, zasięgnął informacji w starostwie na okoliczność ubiegania się przez inwestorów o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wzniesienia szklarni, po czym decyzją z dnia 28.09.2009r. powołując się na art. 49"b" ust. 1 prawa budowlanego, nakazał T. i H. M. rozbiórkę szklarni.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestorzy wznieśli w 2004r. na działce o numerze geodezyjnym a w M. budynek szklarni posadowiony na fundamencie wykonanym z krawężnika drogowego, konstrukcji drewnianej ze skrzydeł okiennych (przeszklonych), z pokryciem folią, o wymiarach 6,33x3,56 m, wysokości do kalenicy 3,2 m, usytuowany w odległości od granicy z działką C. B. od 0,69 m od strony północnej do 1,29 m od strony południowej. Na wzniesienie szklarni inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia zamiaru wzniesienia obiektu. Usytuowanie budynku względem granic nieruchomości narusza normy wynikające z par. 12 ust. 1 pkt 1.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy takich ustaleniach organ uznał, iż wzniesienie szklarni było samowolą budowlaną, a ponieważ z uwagi na usytuowanie budynku niezgodnie z warunkami technicznymi, nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie ma też możliwości zastosowania art. 49 "b" ust. 2 prawa budowlanego, a znajduje zastosowanie art. 49"b" ust. 1tej ustawy.
W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy zarzucili organowi naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stwierdzając, iż wzniesienie przydomowej oranżeriii o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 metrów kwadratowych, jaką jest ich szklarnia, nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o czym poinformowało skarżących w 2003r. starostwo. Odwołujący się podkreślili, iż oranżeria nie jest trwale związana z gruntem, ponieważ stoi na krawężnikach drogowych a nie na zbrojonym fundamencie. Zdaniem skarżących, z uwagi na brak drogi dojazdowej na działce sąsiedniej od strony oranżerii, nie było wymagane zachowanie odległości jej sytuowania względem granicy działki. W odwołaniu podkreślono potrzebę posiadania oranżerii.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].11.2009r. i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że w okresie budowy szklarni tj. w 2004r. jej wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę. Przytoczył brzmienie art. 30 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego obowiązujące do 26.09.2005r. i stwierdził, że na dzień dzisiejszy wzniesienie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 metrów kwadratowych wymaga zgłoszenia. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuszczają legalizację obiektów budowlanych zrealizowanych samowolnie bez wymaganego zgłoszenia wówczas, gdy odpowiadają one obowiązującym przepisom, nie kolidują z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie naruszają przepisów techniczno – budowlanych. Przedmiotowa szklarnia jest zaś usytuowana w stosunku do granicy z działką sąsiednią o numerze b w odległościach od 0,69 do 1,29 metra, a zatem niezgodnie z warunkami technicznymi, co nie pozwala na jej zalegalizowanie.
W wywiedzionej na powyższą decyzję skardze H. i T. M. podtrzymali argumentację odwołania. W uzasadnieniu skargi podkreślili raz jeszcze, że wzniesienie szklarni nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zaakcentowali, ze przez okres 5 lat szklarnia nie przeszkadzała sąsiadce, gdyż ta zainicjowała postępowanie w sprawie dopiero po fakcie likwidacji swojej samowoli budowlanej związanej ze wzniesieniem budynku gospodarczego. Stwierdzili, że organ II instancji nie odniósł się do treści odwołania, iż szklarnia nie jest trwale związana z gruntem. Podali, że budynek sąsiadki został pobudowany samowolnie w odległości 0,70 metra od granicy nieruchomości, mimo, iż szerokość działki sąsiadki wynosi 21 metrów tj. jest większa od szerokości działki skarżących wynoszącej 12,5 metra. Skarżący wnieśli o uchylenie nakazu rozbiórki szklarni.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie wyznaczonej dla rozpatrzenia skargi pełnomocnik skarżących (radca prawny ustanowiony w ramach prawa pomocy) powołał argumentację inną niż dotychczas prezentowana. Stwierdził, iż przedmiot sporu jest obiektem małej architektury, na którego wzniesienie nie było potrzebne ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. To twierdząc pełnomocnik zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 1 "a" prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny przy sprawowaniu kontroli zaskarżonych aktów administracji publicznej, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co nakazuje mu dokonanie oceny sprawy nie tylko przez pryzmat argumentacji przywoływanej przez skarżących. W tej sprawie zarzuty skarżących koncentrowały się wokół naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa budowlanego tj. uznanie, iż wzniesienie spornego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, w sytuacji, gdy – zważywszy na charakter i parametry obiektu – takiej reglamentacji obiekt nie podlegał. Oparcie skargi na naruszeniu prawa materialnego zawsze wymaga jednoznacznych ustaleń faktycznych, a takich w sprawie niniejszej zabrakło. Nie zostały bowiem, zdaniem sądu, należycie wyjaśnione okoliczności istotne dla zastosowania w sposób właściwy przepisów prawa materialnego.
W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej mającej polegać na wzniesieniu obiektu bez zgody organu architektoniczno budowlanego, bądź bez wiedzy tego organu o zamiarze wzniesienia obiektu, zasadnicze znaczenie ma prawidłowe zakwalifikowanie ocenianego obiektu do poszczególnej kategorii obiektów czy urządzeń budowlanych, definiowanych ustawą Prawo budowlane. Po to, by móc stwierdzić, czy wzniesienie obiektu podlegało ścisłej reglamentacji organu architektoniczno – budowlanego, niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów, a następnie skonfrontowanie takiego ustalenia z brzmieniem przepisów prawa budowlanego z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy wzniesienie obiektu podlegało wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia.
Innym zasadom podlega (i podlegało w 2004r) wzniesienie obiektu małej architektury, innym wzniesienie niektórych budowli, innym niektórych budynków. W różnych też przepisach ustawa Prawo budowlane określa sankcje za poszczególne rodzaje samowoli budowlanej, odrębnie traktując wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (vide; art. 48 ust. 1 ustawy), odrębnie wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia zamiaru jego wzniesienia (vide: art. 49 "b" ust. 1 ustawy), a odrębnie samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (vide: art. 50 i 51 prawa budowlanego).
Nadto prawo budowlane w sposób szczególny reguluje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać niektóre rodzaje obiektów budowlanych, wprowadzając dla usytuowania niektórych z nich normy odległościowe od granic działki, czy innych obiektów budowlanych.
W sprawie niniejszej organy nie poświęciły należytej uwagi ustaleniu, czym jest oceniany obiekt. Organ II instancji przy tym, powtórzył za organem pierwszoinstancyjnym, że szklarnia jest budynkiem w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji akcentował brak trwałego związania szklarni z gruntem w postaci fundamentów, nie pozwalający na przypisaniu mu cech budynku. Przy kwalifikacji obiektu budowlanego do budynku należy mieć na uwadze definicję budynku zamieszczoną w słowniku pojęć ustawy Prawo budowlane w art. 3 pkt 2. Wedle tej definicji budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z powierzchni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Wszystkie cztery elementy charakteryzujące budynek (trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty i dach) muszą zaistnieć w ocenianym obiekcie razem, by można go było uznać za budynek.
W spornym obiekcie nasuwa wątpliwości istnienie fundamentów (co podnosili skarżący) a także dachu. Na podstawie opisu obiektu sporządzonego przez organ i utrwalonego na fotografiach wyglądu obiektu, można powziąć wątpliwości co do istnienia fundamentów szklarni, ustawionej na krawężnikach drogowych oraz dachu, którego rolę wypełnia rozciągnięta folia. Od rozwiania wątpliwości, co do tego czy obiekt szklarni rzeczywiście jest budynkiem, zależna jest legalizacja jej samowolnego wzniesienia. Normy odległościowe usytuowania obiektu od granic nieruchomości, wynikające z rozporządzenia wykonawczego, na które powołał się organ jako na przeszkodę w zalegalizowaniu budowy, dotyczą bowiem, jak nazwa rozporządzenia stanowi, wyłącznie budynków.
Dokonywanie ustaleń jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne. Sąd administracyjny nie może zastępować organów i czynić za organ ustaleń koniecznych dla zastosowania właściwego prawa materialnego. Prawidłowa subsumcja stanu faktycznego pod określoną normę prawną może zaistnieć tylko, gdy ustalenia nie będą dowolne. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym niekompletnym, bądź nienależycie rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 par. 1 kpa).
Z powodu uznania, iż naruszenie w sprawie reguł administracyjnego postępowania dowodowego, wynikających z art. 77 par. 1 i 80 kpa, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o przyznaniu radcy prawnemu ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 i 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika została określona w oparciu o stawkę wynikającą z Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, powiększoną o podatek od towarów i usług (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami).