Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] października 2008 roku nr [...] nakazującą: 1. dokonać oceny ryzyka zawodowego na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy (elektromonter, konserwator, sprzątaczka);
- 2. założyć i prowadzić na bieżąco rejestr prac oraz rejestr pracowników pracujących w kontakcie z czynnikami biologicznymi zakwalifikowanymi do grupy 3.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
W dniu 3 września 2008 roku pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w Ł. dokonali kontroli sanitarnej w ramach nadzoru w Zakładzie Sieci Ł. należącego do ZEB D. Sp. z o.o. w B. W wyniku przeprowadzonej kontroli zostały stwierdzone uchybienia, odzwierciedlone w protokole kontroli sanitarnej nr [...]/2008 z dnia [...] września 2008 roku. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono brak w ocenie ryzyka zawodowego narażenia na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy (elektromonter, konserwator – praca przy wycince drzew, krzewów, podczas prowadzenia wykopów w terenie, sprzątaczka – prace porządkowe w zakładzie), a także brak rejestru prac i pracowników pracujących w kontakcie z czynnikiem biologicznym.
W dniu 15 września 2008 roku kontrolowany podmiot wniósł odwołanie od ustaleń zawartych w protokole kontroli sanitarnej nr [...]/2008, wnosząc o uchylenie wpisów dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie czynników biologicznych.
Decyzją z dnia [...] października 2008 roku nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. zarządził: 1. dokonać oceny ryzyka zawodowego na czynniki biologiczne na które mogą być narażeni pracownicy (elektromonter, konserwator i sprzątaczka);
2. założyć i prowadzić na bieżąco rejestr pracowników pracujących w kontakcie z czynnikiem biologicznym zakwalifikowanym do grupy 3 w terminie do dnia 28 listopada 2008 roku. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał na wyniki przeprowadzonej kontroli sanitarnej i ustalone uchybienia, powołując się przy tym na naruszenie przez Zakład Sieci Ł. należący do ZEB D. Sp. z o.o. w B. przepisu § 39 a ust.1, ust.3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku (Dz.U.z 2003r, nr 169, poz. 1650 z późn.zm.), §5 ust.1 pkt. 1,2 i3 ppkt. a, b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716), art. 2221 § 3, art. 226 pkt1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz.U. z 1998, nr 21, poz. 94 z późn.zm.) mówiące, iż przed wyborem środka zapobiegawczego pracodawca dokonuje oceny ryzyka zawodowego na jakie jest lub może być narażony pracownik; a także naruszenie § 7 pkt.2 i pkt. 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716), art. 2221 § 3, art. 226 pkt1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz.U. z 1998, nr 21, poz. 94 z późn.zm.) mówiące, iż stosowanie środków zapobiegawczych nie zwalnia pracodawcy z obowiązku prowadzenia rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do grupy 3 lub 4 zagrożenia w formie elektronicznej lub księgi rejestrowej.
Od powyższej decyzji PGE D. B. sp. z o.o. w B. (poprzednia nazwa ZEB D. Sp. z o.o. w B.) wniosła w ustawowym terminie odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. wnosząc o uchylenie decyzji.
W uzasadnieniu wniesionego odwołania wskazano, iż ocena ryzyka zawodowego została wykonana i jest okresowo weryfikowana, natomiast brak w ocenie ryzyka czynników biologicznych wynika z faktu, iż zdaniem odwołującego nie wykonuje się prac wymienionych w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych /załącznik nr 2 do wspomnianego rozporządzenia/. Co prawda w punkcie 8 załącznika nr 2 do rozporządzenia występuje "Praca w innych okolicznościach niż wymienione w lp. 1-7, podczas której jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych" to zdaniem odwołującego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że owe narażenie jest potwierdzone. W podnoszonej argumentacji odwołujący powołał się na analogiczne kontrole sanitarne przeprowadzane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., kontrolującego analogiczne stanowiska pracy jak w niniejszej sprawie, jak również Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. i B.P., które w swych wynikach wykazały brak narażenia na czynniki biologiczne.
Rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] października 2008 roku nr [...] wezwał odwołującego do uzupełnienia materiału dowodowego i przedłożenia dokumentów, szczegółowo określających zakres czynności pracowników zatrudnionych na stanowiskach elektromontera, konserwatora, sprzątaczki wymienionych w decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...].10.2008r, które to dokumenty zostały przez odwołującego dostarczone w dniu 5 listopada 2008 roku.
W dniu [...] grudnia 2008 roku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., na skutek wniesionego przez PGE D. Sp. z o.o. w B. odwołania od decyzji nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. wydał decyzję nr [...] w której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, jakoby w zakładzie nie wykonywano prac wymienionych w wykazie prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych, stanowiącym załącznik nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. nr 81, poz. 716). Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. zatrudnieni na stanowiskach wymienionych w zaskarżonej decyzji pracownicy są narażeni na działanie szkodliwego czynnika biologicznego, przy czym wskazał jednocześnie, że w przypadku konserwatora dotyczy to m.in. wirusów Coxsackich, ECHO, polio, tlenowych pałeczek G-ujemnych (w tym pałeczek legionelozy), w przypadku sprzątaczki dotyczy to m.in. roztoczy kurzu, zaś w przypadku elektromontera chodzi o m.in. wirus kleszczowego zapalenia mózgu, krętki – Borrelia spp.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo Sądu Najwyższego zgodnie, z którym istotne w sprawie jest nie tyle zajmowane, a właściwie w określony sposób nazywane stanowisko, a wykonywanie określonej pracy. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniony w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy pozwolił w sposób dogłębny zbadać zakres faktycznie wykonywanych prac przez pracowników i uznać, że występuje u nich narażenie na działanie czynników szkodliwych.
Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., PGE D. Sp. z o.o. w B. wniosła, w ustawowym terminie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 2221 kodeksu pracy w związku z §3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 roku w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki, a także art. 77 i art. 80 kpa, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że wykonywane u niej prace nie mieszczą się w wykazie zamieszczonym w załączniku nr 2 do wspomnianego rozporządzenia, zaś samo rozporządzenie dopuszcza w wyjątkowych sytuacjach rozszerzenie przedmiotowego wykazu o inne prace jednakże pod określonymi warunkami tj. tylko o prace podczas których jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych.
Z kolei w ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie organy I i II instancji w żaden sposób nie potwierdziły narażenia na działanie czynników biologicznych przy wykonywaniu prac u skarżącej, a decyzje wydały jedynie w oparciu o własne założenia. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż z przepisów nie wynika konieczność prowadzenia rejestru prac oraz rejestru pracowników pracujących w kontakcie z czynnikiem biologicznym – do czego zobowiązały ją wydane decyzje - a założenie rejestru prac narażających pracowników na działanie szkodliwego czynnika biologicznego zakwalifikowanego do grupy 3 lub 4 zagrożenia (§ 7 punkt 2).
Skarżąca podniosła ponadto, że organ wydający zaskarżoną decyzję wskazując w niej konkretne czynniki biologiczne, na jakie narażeni są pracownicy skarżącej w żaden sposób tego nie uzasadnił. Przytoczyła jednocześnie dane statystyczne opracowane przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego i Główny Inspektorat Sanitarny mające potwierdzać rzadkość i wyjątkowość występowania powołanych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. czynników biologicznych w zakresie stanowisk pracy wymienionych w zaskarżonych decyzjach.
Krańcowo skarżąca zauważyła, iż sama obecność czynników biologicznych w środowisku pracy nie powoduje automatycznie istnienia narażenia zawodowego pracownika. W szczególności sposób wykonywania pracy, czas przebywania w miejscach, w których mogą występować czynniki biologiczne, drogi przenoszenia czynnika są istotne dla określenia czy narażenie zawodowe istotnie występuje.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wydając decyzje korzysta z posiadanej wiedzy fachowej i dotychczasowego doświadczenia. Organ ma obowiązek podejmowania określonych działań niezależnie od tego czy występują skutki narażenia czy też nie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. działalności administracji publicznej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego i to w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Art. 2221 § 1 Kodeksu Pracy stanowi o tym, że "W razie zatrudnienia pracownika w warunkach narażenia na działanie szkodliwych czynników biologicznych pracodawca stosuje wszelkie dostępne środki eliminujące zagrożenie, a jeśli jest to niemożliwe – ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki".
Z kolei z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U.nr 81, poz. 716) wynika, że wykaz prac narażających pracowników na działanie czynników biologicznych jest określony w załączniku nr 2 do rozporządzenia, gdzie w pkt 8 mówi się o "innych okolicznościach niż wymienione w pkt 1-7, podczas których jest potwierdzone narażenie na działanie czynników biologicznych".
Z zestawienia brzmienia powyższych przepisów wynika, że wystąpienie szkodliwych czynników biologicznych odnosi się (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie tylko do rodzaju stanowiska pracy (załącznik nr 2 lp. 1-7), lecz do rodzaju prac wykonywanych na różnych stanowiskach i w różnych kategoriach zakładów pracy o ile wystąpi ryzyko narażenia na działanie czynników biologicznych.
"Potwierdzone narażenie" (pkt 8 załącznika nr 2) oznacza, w ocenie Sądu; narażenie, które potencjalnie może wystąpić podczas wykonywania czynności na danym stanowisku pracy, co nie oznacza, że wystąpiło dotychczas w kontrolowanym zakładzie czy też w statystykach w obrębie większego obszaru. Wystarczy, że rodzaj wykonywanych czynności powoduje kontakt z określonym czynnikiem biologicznym, będącym zagrożeniem dla zdrowia pracownika.
Przechodząc na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że co do zasady prawnej, organy sanitarne miały rację, że na niektórych stanowiskach w zakładzie energetycznym (chociaż nie jest on rodzajem zakładu wymienionym w lp. 1-7 załącznika nr 2 do rozporządzenia) występuje narażenie na kontakt z czynnikami biologicznymi, mogącymi mieć negatywny wpływ na zdrowie pracowników.
Jednakże organy sanitarne, a zwłaszcza Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Próba uzupełnienia decyzji przez organ II instancji poprzez przykładowe wskazania (w uzasadnieniu) czynników biologicznych, z którymi ma kontakt konserwator, elektromonter czy sprzątaczka – nie jest wyczerpujące, a nadto tego rodzaju ustalenia na etapie postępowania odwoławczego, prowadzą do naruszenia art. 138 § 1 kpa oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Kontrolowany zakład powinien mieć możliwość odwołania się nie tylko od całości decyzji organu I instancji nakładającej określone obowiązki, lecz także co do jej części, obejmującej poszczególne stanowiska pracy, o ile decyzja została należycie uzasadniona.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz.U. z 2006r. nr 122, poz. 851 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w decyzji usunięcie, w ustalonym terminie, stwierdzonych uchybień. Z postanowień tego przepisu wynika, że organy inspekcji sanitarnej mogą nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności tylko wówczas, gdy precyzyjnie wskażą do naruszenia jakich rozwiązań prawnych doszło w zakładzie i w jakim zakresie miało to miejsce.
W związku z tym przyjęcie, że na konkretnym stanowisku pracy występuje narażenie na szkodliwe czynniki biologiczne, organ powinien wskazać, jakie spośród szkodliwych czynników biologicznych, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005r. występują w środowisku pracy oraz na jakim stanowisku pracy występuje na nie narażenie. Winien to uczynić, w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, po uprzednim przeanalizowaniu zakresu czynności pracowników (tu: konserwatora, elektromontera, sprzątaczki), których wykonywanie ma związek z konkretnym czynnikiem biologicznym szkodliwym dla zdrowia.
Słusznie zauważył skarżący, że uzasadnienie decyzji organu II Instancji w części, w jakiej wymienia czynniki biologiczne, na które narażeni są: konserwator, sprzątaczka, elektromonter – nie są pełne, a zwłaszcza nie odpowiadają (zdaniem Sądu) określeniom i nomenklaturze zawartej w załączniku nr 1 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22.04.2005r.
Nie ulega wątpliwości, że celem zarządzeń pokontrolnych jak też decyzji inspekcji sanitarnej jest ochrona pracowników przed ujemnymi wpływami, które mogą powodować zmiany chorobowe w organizmie ludzkim i być przyczyną powstawania schorzeń zawodowych.
Jednakże, nakazując zakładowi pracy (skarżącemu) dokonanie oceny ryzyka zawodowego na czynniki biologiczne, na które mogą być narażeni pracownicy organ nie jest zwolniony od wskazania zagrożenia konkretnym czynnikiem biologicznym na konkretnym stanowisku pracy, albowiem od tego zależy przyjęcie sposobu wykonania zaleceń inspekcji sanitarnej.
Brak wskazania konkretnego czynnika stanowi istotne naruszenie postanowień art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny usunąć sygnalizowane nieprawidłowości i od tego uzależnić wynik ponownego postępowania.
Stanowisko składu orzekającego, w sprawie niniejszej, nie jest odosobnione. Analogiczne rozstrzygnięcia zostały podjęte przez WSA w Bydgoszczy (wyrok z dnia 21.07.2008r. sygn. akt IISA/BD 394/08), WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 3.04.2007r. sygn. akt IV SA/GL 826/06 – dostępne w Internecie niepublikowane).
Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazuje uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie. Podstawę orzeczenia dotyczącego wykonalności decyzji stanowi art. 152 wskazanej ustawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy, w tym: 200zł. – zwrot wpisu sądowego a 257zł. – kosztów zastępstwa procesowego.