Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z upoważnienia Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], którą odmówiono przyznania A. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad matką J. C. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia 15 lipca 2013 r. A. C. wystąpił o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. decyzją z [...]lipca 2013r. nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia była okoliczność podlegania przez wnioskodawcę ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu w KRUS, z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, z którego to prowadzenia nie zrezygnował w celu opieki nad niepełnosprawna matką. Organ I instancji zaakcentował również, że wnioskodawca nie sprawuje tej opieki samodzielnie, albowiem wspiera go w tym żona.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C. argumentując, że matka, nad którą sprawuje opiekę wraz z żoną, jest osobą niepełnosprawną, wymagającą całodobowej opieki. Uniemożliwia mu to podjęcie zatrudnienia poza rolnictwem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ przedstawił przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, póz. 992 z póz. zm.). Wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Kolegium powołało też przepis art. 3 pkt. 22 tejże ustawy określający definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, pomimo że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia, a matka wnioskodawcy od 17 sierpnia 1994r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, to brak jest podstaw do przyznania tego zasiłku, albowiem wnioskodawca podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno – rentowym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o pow. 6,61 ha przeliczeniowych. Okoliczność ta – zgodnie się z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze do sądu administracyjnego A. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zasady praw nabytych. W ocenie skarżącego odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku została wydana wyłącznie z tego względu, że jest on rolnikiem obowiązkowo ubezpieczonym w KRUS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie).
Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji ustaliły, że skarżący jako właściciel gospodarstwa rolnego podlega z mocy ustawy obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno – rentowym w KRUS, co stanowi negatywną przesłankę przyznania mu wnioskowanego zasiłku. Tymczasem, w ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przypomnienie, że skarżący miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę od 1 listopada 2011 r. na czas nieokreślony. W związku natomiast z wejściem w życie nowych przepisów, skarżący ponownie ubiegał się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie, tj. matka skarżącego legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, skarżący sprawuje nad nią stałą opiekę, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę.
W skardze do Sądu skarżący podniósł, iż miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku ze sprawowaną opieką, a po zmianie przepisów nie mógł ubiegać się już o tego typu świadczenie. W ocenie Sądu dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie ma zatem fakt, że w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką uzyskał on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z nowelizacją ustawy prawo do tego świadczenia wygasało z dniem 30 czerwca 2013 r. W związku z powyższym skarżący w dniu 15 lipca 2013 r. zwrócił się do organu o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w istocie o kontynuację uprawnienia do zasiłku umożliwiającego sprawowanie dalszej opieki nad niepełnosprawną matką. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktycznie "rezygnacja z zatrudnienia". W ocenie Sądu jednak, celem powyższej nowelizacji nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m. in.
Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (publ. na stronie internetowej www.trybunal.gov.pl) orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Trybunału, powołane przepisy naruszają zasadę zaufania do państwa, bowiem: "obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego – utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia".
W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy.
Konsekwencją niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, była konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem oczywiście nowego stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), uchwaloną w wyniku wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wspomniana ustawa wprowadziła, bowiem dla osób, którym wygasły z dniem 30 czerwca 2013r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne, nowy rodzaj świadczenia rodzinnego - zasiłek dla opiekuna - wypłacany wstecz od 1 lipca 2013r. wraz z odsetkami.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winnen zatem w pierwszej kolejności sprawdzić, czy zasiłek taki, o ile skarżący spełnił wymogi tej ustawy, został mu przyznany, albowiem zasiłek dla opiekuna i specjalny zasiłek opiekuńczy są świadczeniami, które wykluczają się wzajemnie. Przy czym, co istotne w przedmiotowej sprawie, uprawnienie do ubiegania się o zasiłek dla opiekuna ustawa przyznaje m.in. rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy). Gdyby zatem zasiłek dla opiekuna został skarżącemu w istocie przyznany za okres od 1 lipca 2013r., to rzeczą organu administracji byłoby umorzenie postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje.
Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).