Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. znak [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. z [...] lutego 2019 r. znak [...] o nałożeniu na M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU C. M. B. w P. kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za podanie niezgodnych ze stanem faktycznym danych w zgłoszeniu do rejestru monitorowania drogowego przewozu towarów pod numerem SENT [...].
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Podczas kontroli przeprowadzonej w B. w dniu [...] listopada 2018 r. dotyczącej środka przewozowego przewożącego preparaty smarowe o kodzie CN3403 w ilości 23 000 kg brutto z L. do Polski stwierdzono rozbieżności w przedstawionej do kontroli dokumentacji. Sporządzono protokół kontroli, który został podpisany przez kierującego. Przewóz był wykonywany przez PHU C. M. B. w P.. Rozbieżności polegały na tym, że w dokumencie CMR (bez numeru) wystawionym [...] listopada 2018 r. oraz zgłoszeniu SENT o ww. numerze podano inne dane dotyczące nazwy przewoźnika i podmiotu odbierającego. W zakresie nazwy przewoźnika rozbieżność była następująca: dokument CMR – przewoźnik: PHU C. M. B. w P., zgłoszenie SENT – przewoźnik: R. Spółka z o.o. w R. Powyższe ustalenia spowodowały wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie podania w zgłoszeniu SENT danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie wskazania przewoźnika.
W trakcie postępowania M. B. składał pisemne wyjaśnienia (pisma z [...] grudnia 2018 r., [...] stycznia 2019 r., [...] lutego 2019 r.). Zdaniem przewoźnika: transport był realizowany na zlecenie R. Spółka z o.o., odbiorcą towaru była firma O. w O. i tam też dostarczono towar [...] grudnia 2018 r. transportem konwojowanym z oddziału celnego; jako zleceniodawca firma R. jest zobowiązana do zgłoszenia przewozu towarów w systemie SENT, wówczas otrzymuje numer SENT i kod, który przekazuje przewoźnikowi, ten zaś może w zgłoszeniu modyfikować wyłącznie numery rejestracyjne oraz numer licencji przypisany do środka przewozowego wykonującego dany transport; przewoźnik – podwykonawca czyli w tym wypadku firma C. nie może dokonać w zgłoszeniu SENT zmiany przewoźnika, ponieważ system komputerowy automatycznie generuje firmę R. jako przewoźnika. Wskazał, że jego pojazd miał prawidłowo działający geolokalizator.
Postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończyło się decyzją Naczelnika P. Urzędu Celno-Skarbowego w B. o ukaraniu M. B. karą pieniężną w wysokości 10 000 zł za podanie w zgłoszeniu SENT danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie nazwy przewoźnika. Podstawą ukarania uczynił organ przepisy art. 2 pkt 8 i 16, art. 3 ust 2 pkt 1 lit. "f", art. 6 ust. 3, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.), dalej jako: ustawa o SENT. Organ wyjaśnił, że przewożony towar w postaci oleju smarowego o kodzie CN 3403 i łącznej wadze 23 000 kg brutto podlega monitorowaniu w zakresie przewozu. Polega ono m.in. na tym, że przed rozpoczęciem przewozu na terytorium kraju przewoźnik jest zobowiązany uzupełnić zgłoszenie przewozu towarów o swoje dane (imię, nazwisko, nazwę, adres) oraz nr NIP lub numer, za pomocą którego jest identyfikowany na potrzeby podatku od wartości dodanej, a także o numery rejestracyjne środka transportu, miejsce i datę rozpoczęcia przewozu na terytorium kraju, datę zakończenia przewozu, numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji (jeśli są wymagane) oraz numer dokumentu przewozowego.
Wynika to z art. 6 ust. 3 ustawy o SENT. Podczas kontroli okazało się, że w zgłoszeniu SENT jako przewoźnik jest wpisany inny podmiot niż faktycznie wykonujący przewóz i wskazany w liście przewozowym CMR. Uzupełnienie tego pola było obowiązkiem przewoźnika pod groźbą sankcji administracyjnej.
Ustosunkowując się do wyjaśnień strony organ pierwszej instancji wywiódł, że w aktach administracyjnych znajduje się faktura VAT nr [...] z [...] grudnia 2018 r., z której wynika, że sprzedawcą usługi przewozu jest ukarany zaś nabywcą Spółka R., na której zlecenie przewóz był wykonywany. Istotne jest zatem, kto faktycznie wykonywał przewóz a nie kto go zlecał. Podmiot faktycznie wykonujący przewóz powinien być wpisany w zgłoszeniu SENT. Odnośnie braku możliwości uzupełnienia zgłoszenia SENT przez ukaranego, Naczelnik wskazał przepis art. 8 ust. 3 ustawy o SENT umożliwiający przesłanie aktualizacji zgłoszenia zawierającej informację o odstąpieniu od przewozu, po czym przesyłane jest kolejne zgłoszenie zawierające prawidłowego dane. Wskazał również na możliwość pozostawienia błędnego zgłoszenia i przesłanie kolejnego, co spowoduje utratę ważności pierwszego zgłoszenia po 10 dniach bez żadnych konsekwencji. Tych możliwości, zdaniem Naczelnika, nie wykorzystano.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o SENT, bowiem nie występują ani ważny interes przewoźnika, ani ważny interes publiczny uzasadniające to odstąpienie. Przewoźnik nie wskazał, aby sytuacja ekonomiczna jego firmy w sposób obiektywny uniemożliwiała mu wywiązywanie się z ciążących względem Państwa obowiązków, które nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organów państwa. Nie występuje również w sprawie ważny interes publiczny rozumiany w ten sposób, że na skutek kary doszłoby do takiego pogorszenia sytuacji ekonomicznej ukaranego, że stałby się on beneficjentem pomocy publicznej. Organ wskazał, że w interesie publicznym jest aby podmioty obrotu prawnego przestrzegały przepisów prawa i wywiązywały się z ciążących na nich obowiązków. Zgłaszanie przewozów wrażliwych do systemu umożliwia również typowanie wybranych przewozów lub wybranych podmiotów do kontroli, zaś wskazanie niepełnych danych uniemożliwia prowadzenie efektywnych kontroli. Zwrócił również uwagę organ na zasadę praworządności i wskazał na wyjątkowość stosowania wobec przewoźników instytucji odstąpienia od ukarania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B., który wywodził, że brak prawidłowo wypełnionego pola "Informacje o przewoźniku" wynikał z błędu informatycznego systemu i nie ominięto tego pola przez nieuważność czy celowo. Brak ten miał też znikome znaczenie przy procesie realizacji zlecenia transportowego, jak i dla opodatkowania podmiotów gospodarczych. Wskazał na zasadę proporcjonalności, której nałożona kara i jej podstawy prawne nie realizują.
Zaskarżoną decyzją utrzymano rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę prawną zaprezentowane w decyzji Naczelnika P. UCS. W szczególności wskazał, że prawidłowo ustalono możliwości dokonania zmiany w zgłoszeniu SENT w polu "Informacje o przewoźniku", w ramach których można przesłać "specjalną" aktualizację zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 3 ustawy o SENT (anulowanie zgłoszenia pierwotnego i przesłanie kolejnego z prawidłowymi danymi) lub dokonać kolejnego zgłoszenia i posługiwać się tylko nowym numerem zgłoszenia (art. 11 ust. 1 ustawy o SENT). Organ odwoławczy wskazał, że można też dokonać przewozu w oparciu o błędne zgłoszenie, ale wyłącznie gdy dane niezgodne ze stanem faktycznym dotyczą ilości, masy i objętości towaru, a stwierdzona różnica mieści się w ustawowo dopuszczalnym przedziale 10 % tolerancji. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła.
W pozostałym zakresie organ odwoławczy wskazał, że: zasada proporcjonalności została uwzględniona w wysokości ustawowo określonych kar i nie może służyć jako argument do odstąpienia od wymierzenia kary, gdy naruszenie było niewątpliwe; kara jest nakładana niezależnie od tego, czy nieprawidłowość była zamierzona (celowa) czy wynikała z błędu; przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary zostały sformułowane wąsko a sama instytucja odstąpienia ma charakter wyjątkowy, motywowany istnieniem ważnego interesu podatnika (co podkreśla wyjątkowość tej przesłanki) lub interesem publicznym uwzględniającym wartości wspólne dla całego społeczeństwa, w tym wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty kary będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie niezgodność danych w zgłoszeniu SENT ze stanem faktycznym jest wynikiem niedochowania należytej staranności, podczas gdy przewoźnik jako podmiot profesjonalny powinien przestrzegać zaostrzonych wymagań związanych z systemem monitorowania przewozu rzeczy i powinien zapoznać się z aktualnie obowiązującymi przepisami.
Nadto, przewoźnik wezwany do przekazania dokumentów uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny – takich dokumentów nie przedłożył. Zdaniem DIAS, w sprawie zgromadzono kompletny materiał dowodowy uzasadniający wydane rozstrzygnięcie.
Skargę na decyzję DIAS złożył do sądu administracyjnego M. B., który zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania, tj. art. 120 w związku z art. 121 § 1 w związku z art. 122 i w związku z art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej przez naruszenie zasady legalizmu, zasady zaufania do organu podatkowego oraz zasady oficjalności postępowania dowodowego przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "interesu publicznego" i poprzestanie przez organ na przywołaniu zasad ogólnych, które należy respektować przy interpretacji pojęcia "interesu publicznego" (sprawiedliwości, bezpieczeństwa, zaufania do organów podatkowych), a brak odniesienia tych zasad do stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji błędne przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak prawidłowo wypełnionego pola "informacje o przewoźniku" wynikał z błędu informatycznego systemu i nie ominięto tego pola celowo czy przez nieuwagę, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa;
- II. prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 3 ustawy o SENT w brzmieniu na dzień przeprowadzenia kontroli przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, spełnia przesłanki do odstąpienia od ukarania.
Uzasadniając zarzuty wskazano, że "Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na odwołującego się przedmiotowej kary". Zdaniem skarżącego, przesłanki te zachodzą, a organ nie rozpatrzył sprawy w tym zakresie wyczerpująco i wszechstronnie. W szczególności o ile w zakresie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" organ powinien działać na wniosek skarżącego, o tyle już w zakresie przesłanki "interesu publicznego" powinien działać z urzędu. Brak jest oceny tych przesłanek z uwzględnieniem zasad i wartości demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej.
Skarżący konsekwentnie podnosił, że niezgodność wynikała z błędu informatycznego systemu. Powołał się również na uzasadnienie do projektu ustawy o SENT i cel przyświecający wprowadzeniu monitorowania towarów wrażliwych. Zwrócił uwagę, że wykładni przepisów o SENT należy dokonywać w oparciu o wykładnię językową, a w razie potrzeby uzupełniając o inne rodzaje wykładni (systemową i celowościową). Jeśli więc stwierdzone uchybienia nie stwarzają realnego zagrożenia dla dochodów podatkowych Skarbu Państwa, a tak jest w jego przypadku, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść osoby zagrożonej karą. Nie do zaakceptowania jest sytuacja nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, która jest nieadekwatna i nieproporcjonalna do stopnia naruszenia ustawy o SENT. Wskazał skarżący, że poza stwierdzoną omyłką organ nie ustalił innych nieprawidłowości u strony, zrównując nieprzestrzeganie ustawy o SENT z omyłkowym charakterem rozbieżności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu.
Sporna kara pieniężna została wymierzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r., poz. 708 ze zm.), dalej: ustawa o SENT. Zdaniem sądu, organ bez naruszenia prawa zastosował przepisy tej ustawy w wersji obowiązującej w dacie kontroli (30 listopada 2018 r.) jeśli chodzi o zakres wymaganych prawem obowiązków przewoźnika, którym ten uchybił.
Ustawa o SENT nakłada na przewoźników szczególne obowiązki rejestracyjne i zgłoszeniowe w przypadku przewozu dotyczącego tzw. towarów wrażliwych, w tym towaru o kodzie CN 3403 wymienionego w art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. "f" tej ustawy, jeśli masa brutto przesyłki towarów objętych tymi pozycjami przekracza 500 kg lub jej objętość przekracza 500 litrów (w sprawie 23 000 kg brutto). Zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy o SENT (w brzmieniu z daty kontroli), w przypadku przewozu towaru wrażliwego przewoźnik był zobowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o dane przewoźnika zawierające imię i nazwisko albo nazwę, adres zamieszkania lub siedziby. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 8 ustawy o SENT, jako przewoźnika należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzącą działalność gospodarczą, wykonującą przewóz towarów.
W ocenie sądu, organy w sprawie niniejszej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy przypisując skarżącemu rolę przewoźnika w wyżej wskazanym rozumieniu (faktycznie to on realizował przewóz, co wynika z faktury z [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz protokołu z dnia kontroli). Nie ulega również dla sądu wątpliwości, że w sprawie realizowano transport z Litwy do Polski, zatem przed wjazdem na terytorium Polski przewoźnik czyli skarżący miał obowiązek podać w zgłoszeniu swoje (a nie zleceniodawcy) dane i dopilnować (zgodnie z zasadą zachowania należytej staranności realizowania ustawowych obowiązków), aby prawidłowe dane przewoźnika realizującego przewóz na terytorium kraju w zgłoszeniu się znalazły. Lektura zgłoszenia nie budzi wątpliwości, że prawidłowych i odpowiadających treści listu przewozowego CMR oraz stanowi faktycznemu danych w zgłoszeniu nie zamieszczono. Nieprzekonująca jest argumentacja skarżącego o braku możliwości wprowadzenia danych przewoźnika do systemu SENT w sytuacji jak w sprawie niniejszej.
Zdaniem sądu, nie jest wystarczające powołanie się – jak czyni to skarżący – ogólnie na błąd systemu wobec przedstawienia przez organy wynikających z przepisów prawa sposobów prawidłowego wypełnienia zgłoszenia SENT w zakresie danych przewoźnika, wynikających z art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 1 ustawy o SENT. Analiza tych przepisów potwierdza wyjaśnienia organów o możliwości dokonania aktualizacji zgłoszenia "gdy przewóz towaru nie zostanie rozpoczęty" odpowiednio przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika (art. 8 ust.
3) oraz o możliwości dokonania nowego zgłoszenia i uzyskania nowego numeru referencyjnego, czego może dokonać przewoźnik realizujący usługę (art. 11 ust. 1 i 2). Sąd przy tym zauważa, że zarzutów w skardze w zasadzie odnośnie tej kwestii nie sformułowano koncentrując się na nierozważeniu przez organ przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie marginalnie i nieco niekonsekwentnie wskazując na to, że wystąpił "błąd systemu informatycznego" (s. 4 skargi) oraz że charakter zaistniałej rozbieżności miał charakter omyłkowy (s. 5 skargi). Należało przyjąć, że skarżący nieprawidłowo zrealizował nałożony obowiązek (art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. "a" ustawy o SENT), co jest objęte sankcją. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłoszą dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru, odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.
Nietrafnie natomiast skarżący wywodzi, że z uwagi na charakter omyłki organ powinien odstąpić od wymierzenia kary, bowiem kara jest nieproporcjonalna do stopnia naruszenia przepisów i skutków tego naruszenia dla obrotu gospodarczego i budżetu państwa, jak również, że nie rozważono wyczerpująco przesłanek odstąpienia, tj. "ważnego interesu podatnika" oraz interesu publicznego.
W szczególności nie ma znaczenia dla wymierzenia kary popełnienie uchybienia w sposób oczywiście omyłkowy i bez zawinienia. Przepisy ustawy o SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu tzw. wrażliwych towarów. Zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym decyzją właściwego naczelnika urzędu celno – skarbowego są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Organy decyzyjne nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, będące skutkiem błędu, omyłki czy działania przyczyn zewnętrznych. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy o monitorowaniu drogowego przewozu towarów (sejm.gov.pl, druki sejmowe, nr druku 1244) sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy "łańcucha dostaw" podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych.
System kar, z uwagi na sposób ich wymierzania, jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty (nieprawidłowość = kara administracyjna albo grzywna w określonej wysokości). Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania i aktualizacji wpisów było dla podmiotów "nieopłacalne". Nakładanie wysokich kar pieniężnych albo grzywien będzie miało również działanie odstraszające i prewencyjne. Konstrukcja oraz sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązek przestrzegania norm związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są na tyle precyzyjne i jednoznaczne, że wykluczają możliwość swobodnej interpretacji uregulowań zarówno przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organy prowadzące postępowania.
Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 1464/19, do istoty konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o SENT jest obligatoryjne nakładanie kary, w określonej jednoznacznie kwocie, za naruszenia o charakterze formalnym (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli zaś chodzi o przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej to ustawa uregulowała je w sposób bardzo wąski. Sytuacji skarżącego dotyczy przepis art. 24 ust. 3 ustawy o SENT (w skardze błędnie wskazano art. 22 ust. 3 ustawy), który stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust.
3. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 1 - 3 ustawy o SENT, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo gdy stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo gdy stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach rozporządzenia określającego szczegółowe warunki odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych. Sąd stwierdza, że do dnia dzisiejszego nie zostało wydane rozporządzenie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 pkt 3.
Skarga dotyczy zatem głównie niezastosowania przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. Zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej zmierzają do wykazania, że organy nie wyjaśniły dlaczego nie odstąpiły od wymierzenia kary pieniężnej, a w szczególności nie rozważyły pojęcia interesu publicznego i możliwości jego zastosowania w sprawie niniejszej, jak też nie dostrzegły uchybienia zasadzie proporcjonalności dla ustalenia wysokich kar za nawet oczywiste omyłki. Zdaniem sądu, zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Prawdą jest, jak wskazuje skarżący, że odstąpienie od kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT ma charakter uznaniowy, co wynika z powołania się przez ustawodawcę na pojęcia "interesu publicznego" i "ważnego interesu przewoźnika". Prawdą jest również, że kary pieniężne są sankcjami surowymi.
Zauważyć jednak należy, że zadaniem ustawy o SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi za "wrażliwe", jak też ułatwienie walki z tzw. szarą strefą, zwłaszcza w przypadku tego rodzaju towarów, w obrocie którymi dochodzić może do znacznych uszczupleń dla budżetu państwa w podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym. Istnieje więc uzasadniona konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towarów. Mając na uwadze szczególny charakter tego obrotu i cele przewidziane przez ustawodawcę, wysokość kary powinna być adekwatna do roli, jaką kara ma pełnić, w szczególności prewencyjnej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie SK 2/10, wysokość kary administracyjnej, aby mogła pełnić rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15).
Stąd też w całości zaakceptować należy stanowisko formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ustawa różnicuje kary w zależności od naruszenia: całkowity brak dokonania zgłoszenia przez przewoźnika jest sankcjonowany karą najwyższą w wysokości 20 000 zł, wskazanie natomiast błędnych danych w zgłoszeniu podlega karze 10 000 zł. Zatem zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana, natomiast dotkliwa kara za podawanie w zgłoszeniu danych błędnych, bądź brak ich aktualizacji, miała na celu zobligowanie uczestników transportu, o których mowa w ustawie, do rygorystycznego i skrupulatnego przestrzegania regulacji. Innymi słowy, zasada proporcjonalności została uwzględniona w wysokości ustalonych ustawowo kar i zasada ta nie może służyć jako argument do odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy naruszenie jest niewątpliwie. To stanowisko powoduje, że nawet brak wyczerpujących rozważań organu administracji w zakresie odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na zasadę proporcjonalności nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.
Odnośnie przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" wskazać należy, że o istnieniu takiego interesu uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Przy czym użycie słowa "ważny" podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na tenże interes. Zdaniem sądu, "ważny interes przewoźnika" nie wyczerpuje się przy tym wyłącznie w wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności, ale powinien uwzględniać również normalną, aczkolwiek trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika (wysokość uzyskiwanych dochodów, wydatków, ich wzajemne proporcje itp.). Nie każde przy tym trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulg, lecz tylko takie, które w okolicznościach sprawy wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, czy też – w konsekwencji z koniecznością sięgania po pomoc społeczną.
W sprawie niniejszej zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby istniały okoliczności uzasadniające szczegółowe rozważanie i ocenę sytuacji ekonomicznej ukaranego przewoźnika. Przewoźnik był wezwany (pismo z 20 maja 2019 r.) na podstawie art. 155 § 1 Ordynacji podatkowej do przesłania w terminie 7 dni informacji i dokumentów charakteryzujących jego sytuację ekonomiczną pod rygorem wydania decyzji na podstawie dostępnych organowi dokumentów. Wezwanie zostało odebrane [...] maja 2019 r. i w zakreślonym terminie strona się nie wypowiedziała. W takiej zaś sytuacji brak jest podstaw aby wymagać od organu szczegółowych czy nawet uproszczonych rozważań dokonanych z urzędu na temat sytuacji ekonomicznej ukaranego, skoro sam ukarany jej w żaden sposób nie charakteryzuje. Pamiętać należy, że ukarany jest profesjonalistą w swojej dziedzinie. Gdy nie powołuje się zatem na własne trudne warunki ekonomiczne, tzn. nie przedstawia konkretnych, indywidualnych okoliczności w oparciu o które organ mógłby powziąć przypuszczenie, że uiszczenie kary z wysokim prawdopodobieństwem uczyni z ukaranego beneficjenta pomocy publicznej – brak jest podstaw do wymagania od organu, aby takich okoliczności poszukiwał z urzędu.
Podobne argumenty powodują bezpodstawność zarzutów o nierozważeniu "interesu publicznego" jako podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
Dobrem, które mieści się w pojęciu "interesu publicznego", jest zaufanie obywatela do organów państwa. Pojęcie to powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Innymi słowy, interes publiczny powinien być rozumiany w tym wypadku jako sytuacja, gdy dokonanie zapłaty kary pieniężnej spowodowałoby takie pogorszenie sytuacji ekonomicznej przewoźnika (skarżącego), że na skutek zapłaty kary stałby się beneficjentem pomocy publicznej. Efekt przysporzenia do budżetu państwa na skutek uiszczenia kary byłby zatem pozorny. Tymczasem w interesie publicznym jest, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną.
Jak wskazał NSA w powoływanym wyżej wyroku w sprawie II GSK 1464/19, odstąpienie od nałożenia kary na stronę, będącej skutkiem naruszenia obowiązujących przepisów prawa, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, z korzyścią dla ogółu; a nadto jest formą rezygnacji z przysługujących budżetowi należności i formą obarczania społeczeństwa ciężarem wynikających z niezgodnych z prawem działań strony, co jest dodatkowo niesprawiedliwe społecznie. Tylko więc brak środków finansowych i majątku, które spowodowałyby konieczność sięgnięcia przez stronę po środki z budżetu państwa, z uwagi na niemożność zaspokojenia potrzeb materialnych, wypełniałoby przesłankę "interesu publicznego".
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że – podobnie jak w przypadku "ważnego interesu przewoźnika" – brak jest w aktach sprawy informacji, z których wynikałoby, że uiszczenie kary pieniężnej byłoby sprzeczne z interesem publicznym w rozumieniu wyżej wskazanym. Jeszcze raz wskazać należy, że trudno wymagać od organu, aby szczegółowo rozważał (także z urzędu i w każdym przypadku niezależnie od materiału dowodowego) występowanie w sprawie interesu publicznego w sytuacji, gdy jedynymi, wyłącznymi okolicznościami wskazywanymi przez skarżącego jako podstawa do odstąpienia od ukarania ze względu na tę przesłanką jest nieproporcjonalność wysokości kary do uchybienia, brak zawinienia, omyłkowy charakter powstałej rozbieżności.
Nadto, skarżący nie wskazuje na okoliczności związane z jego sytuacją ekonomiczną, a ta trudna sytuacja ekonomiczna nie wynika również z materiału dowodowego. Organ odwoławczy brał przy tym pod uwagę przesłankę interesu publicznego i ją rozważył. Rozważania organu w tym zakresie, zbieżne z wyżej przedstawionymi przez sąd, zasługują na akceptację.
Nie można też zapominać, że mowa tu o karze nakładanej za naruszenie przepisów prawnych przyjętych dla walki z szarą strefą i wyłudzeniami podatkowymi o charakterze obrotowym, oraz o prewencyjnym i odstraszającym charakterze kary pieniężnej za naruszenie przepisów o systemie monitorowania przewozu towarów wrażliwych. Ustawowa konstrukcja odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o SENT nie pozwala na przyjęcie tezy, że dopuszczalne jest różnicowanie odpowiedzialności podmiotów i odstępowanie od niej w zależności od przyczyn niedopełnienia obowiązków wynikających z tej ustawy.
Sąd także zauważa, że nieprawidłowe wskazanie przewoźnika nie było jedyną nieprawidłowością w zgłoszeniu, choć inne nie skutkowały ukaraniem. W dokumencie CMR nieposiadającym numeru jako odbiorcę towaru wskazano firmę O. w O., podczas gdy w zgłoszeniu wskazana była firma L. Spółka z o.o. z siedzibą w W., co na tyle wzbudziło podejrzenie kontrolującego, że zarządził konwój do miejsca dostawy z uwagi na towar podwyższonego ryzyka. Skarżący także w piśmie z [...] stycznia 2019 r. wskazał, że różnica w podmiotach odbierających nie miała znaczenia, bowiem ekologicznie i ekonomicznie nieuzasadnione było wieźć towar do W. a następnie z powrotem do O. Wskazał wręcz, że sytuacja taka nie wzbudziła podejrzeń, bowiem praktyka gdy odbiorca jest wskazywany jako firma pośrednicząca/handlująca jest praktyką spotykaną wśród podmiotów handlujących towarami w każdej z branż.
Zdaniem sądu, skoro wskazanie nieprawidłowego przewoźnika nie było jedynym mankamentem dokumentacji przewozowej, a mogły powstać wątpliwości co do rzeczywistej trasy towaru (doszło do konwojowania towaru) – "interes publiczny" przemawia za eliminowaniem takich sytuacji prewencyjnie, aby przewoźnicy systemem kar byli zmobilizowani do realizacji przewozu towaru wrażliwego w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do przewoźnika, miejsca dostarczenia towaru czy odbiorcy. Uchybienie w sprawie niniejszej, jak wskazują powyższe okoliczności, nie miało charakteru wyłącznie formalnego ale budziło wątpliwości z punktu widzenia wiarygodności.
Wskazać należy, że choć istotnie celem nakładania kar nie może być zwiększenie dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy o SENT jest prewencja, która poprzez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma odstraszać od lekceważenia rygorów zgłaszania przewozu tych towarów. Prawodawca nie uzależnia też wymierzenia tej kary, czy jej wysokości od jakichkolwiek okoliczności towarzyszących naruszeniu obowiązków w zakresie zgłaszania danych co do przewozu towarów, jak i skutków dla finansów publicznych. Wręcz przeciwnie konstrukcja art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT wskazuje w sposób jednoznaczny na odpowiedzialność obiektywną.
Odnośnie znaczenia uchybienia dla uszczuplenia budżetu państwa należy również wskazać, że wprawdzie w wyniku nowelizacji ustawy o SENT, dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 10 maja 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1039), od dnia 14 czerwca 2018 r. obowiązuje rozwiązanie, zgodnie z którym w przypadkach, gdy w trakcie postępowania podatkowego, kontroli podatkowej albo kontroli celno – skarbowej, stwierdzono naruszenie przepisów ustawy, które nie spowodowało uszczupleń podatku VAT oraz podatku akcyzowego, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (vide: brzmienie art. 30 ust. 1 i 4 ustawy), ale rozwiązania powyższego nie stosuje się do przewoźników (art. 30 ust. 5 pkt 1 ustawy o SENT).
W konsekwencji bezpodstawne są zarzuty sformułowane w skardze. Organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o SENT. To skarżący nietrafnie upatruje w treści przepisu art. 24 ust. 3 podstaw do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na omyłkowość naruszenia wymagań ustawy oraz mały ciężar naruszenia zważywszy na neutralność błędu dla budżetu państwa. Nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa zarzuconych w skardze, tj. zasady legalizmu, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji odnoszą się do istotnych w sprawie okoliczności i zawierają wskazanie sposobu rozumowania organu dokonującego oceny tych okoliczności i przeprowadzonej subsumcji, a także zawierają wyjaśnienia dotyczące oceny materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).