Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 837/20

Uzasadnienie

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 31 października 2017 r. Rada Miejska w Sokółce podjęła uchwałę nr LXIII/361/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta Sokółka przy ulicy Grodzieńskiej. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. P. z 2017 r., pod pozycją 4174.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) złożył do sądu administracyjnego Wojewoda P., którzy zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna, poprzez stwierdzenie w § 1 ust. 1 uchwały, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta Sokółka przy ulicy Grodzieńskiej, nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka" uchwalonego uchwałą Nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Sokółce: Nr XXXI/239/05 z dnia 1 marca 2005 r. oraz Nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r.", podczas gdy w rzeczywistości Gmina Sokółka nie posiada kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał m.in. że naruszeniem zasad sporządzania planu było stwierdzenie zgodności ze Studium w sytuacji, gdy Gmina Sokółka nie posiada zgodnego z prawem, kompletnego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki". Dokumentacja Studium przedłożona przez Gminę stanowi jedynie zbiór uchwał, nieopisanych map i załączników. Jak wskazał Wojewoda, trafność jego argumentacji potwierdził WSA w Białymstoku stwierdzając nieważność kilku uchwał Rady Miejskiej w Sokółce w sprawie planów miejscowych, w których stwierdzono zgodność z takim niekompletnym Studium (wyroki w sprawach II SA/Bk 857-861/17 z dnia 24 kwietnia 2018 r.). Przedłożone dokumenty planistyczne z lat 1999, 2005 i 2011 nie wykazują ciągłości planistycznej w zakresie załączników graficznych, zawierają liczne błędy i braki w częściach tekstowych i graficznych.

Wojewoda podkreślił, że sama Gmina wskazała, iż zarządzeniem Burmistrza Sokółki z dnia 23 kwietnia 2018 r. przystąpiono do odtworzenia zaginionych załączników do uchwały z 1999 r., zaś pracownicy w bieżącej pracy posługiwali się kserokopiami. W ocenie Wojewody, "Brak pełnego oryginału pierwotnej uchwały (...) w sprawie uchwalenia studium" uniemożliwia dokonanie oceny zgodności planu ze Studium. Jak wskazał Wojewoda, składy orzekające w sprawach II SA/Bk 857-861/17 nie stwierdziły konieczności oczekiwania na wynik ww. odtworzenia, zaś wskazały, że organ uchwałodawczy stwierdzał fikcję oceniając zgodność planu ze Studium.

W konkluzji Wojewoda wskazał, że w jego ocenie Gmina Sokółka nie posiada dokumentu Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, odnośnie którego mogłaby dokonać oceny zgodności z jego treścią zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. Wojewoda wskazał, że podziela pogląd sądu w sprawach II SA/Bk 857-861/17, zgodnie z którym Gmina powinna najpierw dążyć do uporządkowania sytuacji ze Studium, a dopiero później uchwalać plany stosując regulację art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej. Sytuacja, jaka ma miejsce w sprawie, tj. stwierdzenie zgodności planu ze Studium nieistniejącym, stanowi, w ocenie Wojewody, istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przepisy obowiązujące w 2005 r. i w 2011 r. nie wprowadzały wymogu, aby w przypadku zmiany tylko części Studium sporządzać zawsze tekst jednolity zawierający i uwarunkowania, i kierunki w formie tekstowej i graficznej. W ocenie organu, można wywodzić, że takie stanowisko prezentował również Wojewoda, skoro nigdy w ramach nadzoru nie stwierdził nieważności uchwał w sprawie Studium z 1999 r., 2005 i 2011 r. Są one obowiązującym aktem. Organ wskazał, że przepis wprowadzający wymóg uchwalania tekstu jednolitego Studium zawierający "uwarunkowania" i "kierunki" w formie tekstowej i graficznej obowiązuje dopiero od 18 listopada 2015 r., zatem do tej daty możliwe było uchwalenie Studium bez konieczności przyjęcia tekstu jednolitego. Dlatego w sprawie można uznać, że obowiązują "uwarunkowania" w formie tekstowej i graficznej przyjęte w 1999 r. i w 2005 r., a "kierunki" w części tekstowej i graficznej uchwalone później czyli w 2011 r. Gmina wywodzi, że brak jest przepisu powodującego utratę mocy obowiązującej Studium uchwalonego wcześniej w zakresie, w jakim późniejsza uchwała zmieniająca jej nie zmienia (nie zmienia zapisów wcześniejszych). W jej ocenie, wolą ustawodawcy przesądzono, że Studia uchwalone przed 2015 r. mogą obowiązywać częściami.

W ocenie Gminy, obecnie Studium obowiązuje jako całość składająca się z uchwał z 1999 r., dwukrotnych jej zmian w 2005 r. oraz z 2011 r., zaś przygotowując projekt zaskarżonej uchwały projektant odnosił się do zmiany uchwalonej w 2011 r. Tak też wywodziła Miejska Komisja Urbanistyczna ustosunkowując się do skargi Wojewody. Burmistrz przyznał, że należy odtworzyć oryginały brakujących dokumentów celem oceny, czy zasadny jest zarzut Wojewody o niekompletności Studium, dlatego wydano zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odtworzeniu tych dokumentów, dostępnych jednak w formie kopii. Burmistrz podkreślił sporządzenie Studium przez osoby wyspecjalizowane oraz to, że od roku 2005 uchwalono 27 projektów planów i żaden z projektantów przygotowujących te projekty nie zgłaszał trudności w ustaleniu, czy postanowienia planu nie naruszają postanowień Studium jako całości, którą tworzą poszczególne części.

Nadto, jak wskazał, uwarunkowania są niezbędne do opracowania kierunków, dlatego zapisy uwarunkowań pozostają bez wpływu na dokonanie oceny braku sprzeczności studium z rozwiązaniami projektu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzając projekt planu bada się przede wszystkim zgodność z kierunkami i projektant w zasadzie wyłącznie posługuje się kierunkami, gdyż w tym dokumencie określona jest polityka zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z 27 września 2018 r., II SA/Bk 414/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 2 ust. 4 części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej w zakresie terenów leśnych oraz paragrafu 14 ust. 4 pkt 2 lit. a części tekstowej oraz oddalił skargę w pozostałej części uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, zaś doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do części tekstowej i graficznej, jednakże w innym zakresie niż zarzuca Wojewoda.

Sąd dostrzegł niezgodność częściową dotyczącą postanowień tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej. Co do terenów leśnych sąd stwierdził, że nie sposób ustalić, na jakiej podstawie, (czy uzyskano tożsamą jak z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzję organu uzgadniającego), przeznaczono na cele PU teren leśny poza obszarem Ls wyrysowanym na planie. Przeznaczenie części terenu leśnego wyrysowanego na Studium jako ZL na tereny PU bez zgody właściwego organu stanowi także o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu co do tej części planu. A zatem, skoro rysunek planu i tekst planu są niezgodne ze Studium oraz nie wykazano istnienia uzgodnienia, co do przeznaczenia terenów leśnych w części na cele nieleśne, zaś bez powyższych naruszeń plan mógłby mieć w części dotyczącej terenów leśnych inną treść, należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 4 części tekstowej planu i odpowiadającej jej części graficznej planu, uznając to uchybienie za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu w zakresie jego zgodności ze Studium (niewykazanie zmiany przeznaczenia części terenu wyrysowanego w Studium jako leśny na cele nieleśne).

Odnosząc się natomiast stwierdzenia niezgodności planu ze Studium w pozostałym zakresie (§ 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu) to Sąd wskazał, że teren, dla którego uchwalono zaskarżony plan znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem P2, UR, jako strefa zabudowy przemysłowo–składowej i usług rzemieślniczych, tj. usługi uciążliwe (UR) oraz perspektywa lub brak odpowiedniego terenu na P1 (P2). W planie miejscowym teren ten oznaczono symbolem PU (zabudowa produkcyjno– usługowa) oraz tereny leśne (Ls). W studium wskazano, że udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji nie powinna być mniejsza jak 25%. Tymczasem w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem PU pozostała część działki budowlanej powinna być przeznaczona na powierzchnię biologicznie czynną minimum 15% powierzchni, co stanowi o istotnej niezgodności z tekstem Studium.

W ocenie Sądu z powyższego wynikała po pierwsze, możliwość dokonania oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium miasta i gminy Sokółka, a po drugie, niezgodność treści planu i odpowiadającej jej części graficznej z ustaleniami Studium, co stanowiło naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Stąd też skarga podlega uwzględnieniu w tej części na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd uznał treść planu za niebudzącą wątpliwości z punktu widzenia zgodności ze Studium i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący Wojewoda P. zarzucając naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu w sprawie i przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować bez określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wobec stwierdzenia nieważności części uchwały zawierającej postanowienia spełniające wymogi tego przepisu, podczas gdy zastosowanie tych przepisów w sprawie powinno mieć miejsce, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości ze względu na obligatoryjność powyższych postanowień;
3. - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 2 ustęp 4 części tekstowej i odpowiadającej jej części graficznej w zakresie terenów leśnych oraz paragrafu 14 ustęp 4 punkt 2 litera "a" części tekstowej, podczas gdy stwierdzona sprzeczność z prawem uzasadnia stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości;
4. 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
5. - art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważność skarżonej uchwały w części, podczas gdy ze względu na stwierdzone przez sąd istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień planu dotyczących minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, zasadne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości,
6. - art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania przepisów, które naruszył organ uchwalając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w części, wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie tego, czy naruszenia przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego, którego dotyczy sprawa, były istotne oraz w zakresie stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2020 r. wydanym w sprawie II OSK 3745/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozpoznawanej sprawie rozpocząć należy od tego, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 listopada 2020 r. wydanym w sprawie II OSK 3745/20, uchylił wyrok WSA w Białymstoku stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w części i oddalający skargę w pozostałym zakresie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wyrok kasacyjny drugiej instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd drugiej instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.

W powyższym orzeczeniu NSA wyrażono w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną, że zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 z późn. zm. – dalej rozporządzenie) polegający na uznaniu częściowej niezgodności postanowień tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej, czego konsekwencją było stwierdzenie częściowej nieważności uchwały.

Podniesiono, że stwierdzenie nieważności przepisu planu określającego minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej powoduje, że w ten sposób obowiązujący plan miejscowy został pozbawiony, wymaganego przez ustawę parametru. Na gruncie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie może być ustalany na poziomie zerowym. Dopuszczenie na danym terenie nowej zabudowy bądź rozbudowy istniejących obiektów rodzi obowiązek ustalenia dla niej parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Brak tych parametrów w przedmiotowym planie miejscowym narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - naruszenia zasad uchwalenia planu - powinno skutkować wyeliminowaniem ex tunc całego planu, o ile skala oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy to uzasadnienia. Stwierdzenie natomiast sprzeczności przepisów planu ze Studium dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej, skutkuje naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie NSA wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozpoznać skargę Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 października 2017 r., nr LXIII/361/17 i dokonać oceny legalności zaskarżonego planu. Podkreślił jednocześnie, że należy przede wszystkim ocenić, jaki jest zakres niezgodności ze Studium uwarunkowań tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej oraz ocenić jaka jest skala ewentualnej niezgodności między tymi aktami planistycznymi.

Przechodząc do meritum rozważań wskazać należy, że przedmiot sprawy objętej skargą Wojewody P. jest uchwała Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 października 2017 r., nr LXIII/361/17, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta Sokółka przy ulicy Grodzieńskiej.

Przystępując do kontroli istoty sprawy, sąd wyjaśnia, że w przypadku skarg na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać należy, że w poprzednim stanie prawnym nieważność planu powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu (także niemające cechy istotności) oraz istotne naruszenie trybu jest sporządzania. Sytuacja uległa zmianie z dniem 18 listopada 2015 r. na skutek nowelizacji z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. poz. 1777). Obecnie dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenie trybu jego sporządzania. W sprawie niniejszej ma zastosowanie brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej po nowelizacji, tj. z daty podejmowania zaskarżonej uchwały (31 października 2017 r.).

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, zaś doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do części tekstowej i graficznej planu.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest także związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu tego planu, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Nie każde jednak naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2003/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega zaś na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Skład orzekający w sprawie niniejszej ustalił, że procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą z dnia 11 grudnia 2015 r. nr XXI/159/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta Sokółka przy ulicy Grodzieńskiej. Następnie ogłoszono i obwieszczono o przystąpieniu do prac planistycznych oraz pouczono zainteresowanych o możliwości i terminie składania wniosków do planu (do dnia 12 stycznia 2016 r.). Zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Jak wynika z akt administracyjnych, wnioski nie wpłynęły, zaś uprawnione instytucje nie zgłosiły zastrzeżeń. Uzyskano decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. Marszałka Województwa P. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Następnie, po sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu (wrzesień – listopad 2016 r.) oraz prognozy oddziaływania na środowisko (wrzesień 2016 r.) – art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p., przeprowadzono procedurę uzgodnieniową i opiniodawczą uzyskując w tym zakresie pozytywne stanowiska organów uzgadniających i opiniujących lub nie uzyskując odpowiedzi, co stanowi milczącą aprobatę dla rozwiązań planu (vide wykazy opinii i uzgodnień w aktach administracyjnych). Jedynie początkowo nie doszło do uzgodnienia projektu planu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. wskazał, że nie uzgadnia przedłożonego projektu i zaleca wyrysowaną w projekcie planu drogę oznaczoną symbolem KDD (droga publiczna) zastąpić symbolem KDW (droga wewnętrzna) z uwagi na położenie i wymagane prawem warunki techniczne dla dróg publicznych. Dodać należy, że ww. organ pozytywne uzgodnienie wyraził w kolejnym postanowieniu, z dnia [...] października 2016 r., po uwzględnieniu jego zastrzeżeń.

Z kolei Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna zaopiniowała projekt planu pozytywnie na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2016 r. (protokół nr [...]). Następnie ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), informując o możliwości zgłoszenia uwag do dnia 30 grudnia 2016 r. W dniu 1 grudnia 2016 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad projektem planu, w trakcie której uwzględniono wniosek mieszkańca dotyczący treści § 14 ust. 2 projektu uchwały. Innych wniosków w trakcie procedury planistycznej nie zgłoszono.

Następnie w dniu 31 października 2017 r. podjęto zaskarżoną uchwałę zamieszczając w niej: ustalenie co do zgodności ze studium (§ 1 planu) oraz informację o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano, że z uwagi na niezgłoszenie uwag uchwała nie zawiera załącznika dotyczącego sposobu ich rozpatrzenia. Przedstawiona sekwencja dokonywania poszczególnych czynności planistycznych były co do zasady prawidłowe. Podkreślić przy tym należy, że ani skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, ani też NSA oceniając wyrok III SA/Bk 414/18 nie zakwestionował prawidłowości tych ustaleń.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności planu jest naruszenie zasad jego sporządzania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy również traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide wyrok z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 oraz z dnia 9 października 2007 r., II OSK 401/07, CBOSA). Zgodność ze Studium jest warunkiem określonej treści planu, bowiem stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.

Sąd uznał, że ocena zarzutów skargi Wojewody na uchwałę nr LXIII/361/17 jest oceną indywidualną w sprawie niniejszej, która dotyczy innego planu niż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zaskarżone w sprawach II SA/Bk 857-861/17 (vide k. 31-33, 45-48 akt sądowych). W w/w sprawach sąd kontrolował zgodność planów ze Studium w zakresie treści tych planów i tego, czy znajduje ona odzwierciedlenie w treści i rysunku Studium. Skargi w tamtych sprawach dotyczyły planów uchwalonych dla złóż kruszywa i ocenę sądu w sprawach II SA/Bk 857-861/17 należy odnieść wyłącznie do treści tych planów.

Zdaniem sądu, niezgodność planu ze studium w sprawie niniejszej nie występuje w sposób wskazany przez Wojewodę, tzn. jako niemożność odniesienia treści planu do funkcjonującego Studium z uwagi na niekompletność tego ostatnio wskazanego dokumentu. Wskazać należy, że sąd w sprawie niniejszej nie kontroluje zgodności z prawem Studium, ale warunkiem stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na jego niezgodność ze Studium byłaby niemożność dokonania oceny zgodności treści planu z ustaleniami Studium. Taka zaś niemożność w sprawie niniejszej nie zachodzi tylko i wyłącznie z uwagi na to, że brak jednolitego dokumentu w postaci "Uwarunkowania" w części graficznej. Innymi słowy, dla uwzględnienia stanowiska Wojewody należałoby wykazać, że – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym tekstów jednolitych "Kierunków" (z 2011 r.) i "Uwarunkowań" (z 2005 r.) oraz części graficznej "Kierunki" (z 2011 r.) – brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowania" powoduje niemożność oceny zgodności planu ze Studium.

Tego zaś w sprawie niniejszej Wojewoda nie wykazuje, jak też nie sposób, w ocenie sądu, przy funkcjonowaniu w obrocie prawnym części opisowej "Uwarunkowania" – przyjąć, że taka niemożność istnieje. Zgodzić się należy z organem, że wytycznymi dla projektantów sporządzających projekty planów miejscowych są przede wszystkim "Kierunki" i o ile przy projektowaniu nie należy abstrahować od "Uwarunkowań", to brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowań" nie może przesądzać o niezgodności planu ze studium, przy istnieniu pozostałych wymaganych przepisem § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia części Studium. Dodać należy, że studium jako dokument planistyczny jest aktem prawa wewnętrznego, aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem normatywnym. Ma ono służyć organom do odczytania polityki planistycznej gminy w zakresie przyjętej treści planu miejscowego. W sprawie niniejszej, zdaniem sądu, jest możliwe przeanalizowanie polityki planistycznej.

Dlatego zarzucanie w skardze na plan miejscowy nieistnienia Studium (w kształcie jaki obowiązuje w gminie Sokółka) jest nieskuteczne. W ocenie sądu nieuzasadniony jest zatem zarzut Wojewody o braku możliwości oceny zaskarżonego planu z punktu widzenia wymagania art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej (zgodność planu ze studium), z uwagi na brak kompletnego i jednolitego studium. Wojewoda bowiem nie wykazał, że mimo funkcjonowania w obrocie prawnym tekstów jednolitych "Kierunków" (z 2011 r.) i "Uwarunkowań" (z 2005 r.) oraz części graficznej "Kierunków" (z 2011 r.) – brak jednolitej części graficznej "Uwarunkowania" powoduje niemożność oceny zgodności planu ze Studium. Należy również podkreślić, że ustaleń tych nie podważył NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., który zapadł w sprawie niniejszej, a zatem dalsze wywody w tym zakresie są zbędne.

Niezaakceptowanie przez sąd stanowiska Wojewody co do zasady, nie zwalnia sądu z oceny zgodności planu ze Studium w pozostałym zakresie, co należy wyprowadzić z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd dostrzegł niezgodność planu ze studium, a dotyczy ona zapisów tekstu planu i załącznika graficznego do planu odnośnie terenów leśnych oraz ujęcia w planie powierzchni biologicznie czynnej.

Omawiając kwestię związaną z określeniem terenów leśnych wskazać należy, że rysunek Studium (część graficzna "Kierunki" jako załącznik nr 2 do uchwały z dnia 29 września 2011 r.) wskazuje na terenie objętym planem (w Studium teren ten oznaczony symbolem P2,UR) występowanie gruntów leśnych ZL. Porównanie ww. rysunku Studium z rysunkiem stanowiącym załącznik graficzny do uchwalonego planu wskazuje na istnienie rozbieżności między przeznaczeniem na tych dwóch dokumentach graficznych gruntów leśnych. W legendzie planu teren oznaczony na zielono jako Ls opisano jako "grunty leśne, na które uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne decyzją Marszałka Województwa P. [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.". Nie wiadomo jednak dlaczego tereny oznaczone na rysunku planu jako Ls przeznaczono na cele nieleśne i na jakiej podstawie oznaczono na rysunku planu jako teren PU pozostały teren leśny wyrysowany na rysunku Studium jako ZL (poza terenem Ls z planu).

W związku z powyższym brak jest możliwości ustalenia na jakiej podstawie (czy uzyskano tożsamą jak z dnia [...] czerwca 2016 r. decyzję organu uzgadniającego) przeznaczono na cele PU teren leśny poza obszarem Ls wyrysowanym na planie. Przeznaczenie części terenu leśnego wyrysowanego na Studium jako ZL na tereny PU bez zgody właściwego organu stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu co do tej części planu.

Należy zatem mieć na uwadze, że w sytuacji gdy rysunek planu i tekst planu są niezgodne ze Studium oraz nie wykazano istnienia uzgodnienia co do przeznaczenia terenów leśnych w części na cele nieleśne, zaś bez powyższych naruszeń plan mógłby mieć w części dotyczącej terenów leśnych inną treść, należało uznać to uchybienie za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu w zakresie jego zgodności ze Studium (niewykazanie zmiany przeznaczenia części terenu wyrysowanego w Studium jako leśny na cele nieleśne - art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 20 u.p.z.p.).

Ponadto należy mieć na uwadze niezgodność również planu ze Studium w zakresie § 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu) polegającą na tym, że teren, dla którego uchwalono zaskarżony plan znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem P2, UR jako strefa zabudowy przemysłowo – składowej i usług rzemieślniczych, tj. usługi uciążliwe (UR) oraz perspektywa lub brak odpowiedniego terenu na P1 (P2). W planie miejscowym teren ten oznaczono symbolem PU (zabudowa produkcyjno – usługowa) oraz tereny leśne (Ls). Na s. 49 - 50 tekstu jednolitego Studium w części 4.5. "Strefa zabudowy przemysłowo – składowej i usługowo – rzemieślniczej" wskazano w punkcie 10, że udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji nie powinna być mniejsza jak 25 %. Natomiast w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. "a" planu wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem PU pozostała część działki budowlanej powinna być przeznaczona na powierzchnię biologicznie czynną minimum 15 % powierzchni.

Stanowi to o istotnej niezgodności z tekstem Studium, bowiem zaniża wymaganie odnośnie powierzchni biologicznie czynnej o 10 %, co stanowić będzie różnicę odczuwalną zwłaszcza mając na uwadze przeznaczenie terenu, którego dotyczy określonych jako produkcyjno – usługowe. Skala niezgodności między tymi aktami planistycznymi jest duża, bowiem wyeliminowanie jedynie tego zapisu spowoduje brak określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu inwestycji, a to może skutkować dowolnością w jej zabudowie, która w żadnej mierze nie będzie podlegała ocenie organom administracji w procesie budowlanym. Podkreślić przy tym należy, że zakwestionowane przepisy planu dotyczą strefy zabudowy produkcyjno – usługowej, a zatem działalności znacznie bardziej uciążliwej niż zabudowa mieszkaniowa. Określenie zatem intensywności zabudowy będzie przekładało się na późniejsze określenie parametrów zabudowy dla danej funkcji terenu. W konsekwencji będzie się to również przekładało na zachowanie ładu przestrzennego planowanego terenu, a temu właśnie służą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu zaakcentować należy, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 z późn. zm. – dalej rozporządzenie) w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Niewątpliwe zatem stwierdzenie, że planie określa się obowiązkowo minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oznacza, że bez tej regulacji plan nie będzie kompletny, gdyż nie będzie zawierał elementu obligatoryjnego.

Ustalanie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej ma chronić walory środowiska przyrodniczego, jak również zapewniać korzystne warunki użytkowania terenu, tym bardziej, że chodzi o teren określony jako produkcyjno - usługowy. Podkreślić trzeba, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, a zatem brak któregokolwiek z powyższych ustaleń ma istotny wpływ na treść planu miejscowego i zaburzenie ładu przestrzennego. Na gruncie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej obligatoryjnie musi być ustalony.

W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały. Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jeżeli miały istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (vide wyrok II SA/Kr 1481/19 z dnia 27 lutego 2020 r., LEX nr 2846466). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dopuszczenie bowiem na terenie określonym jako produkcyjno-usługowy nowej zabudowy bez określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdyż zaskarżony plan w tym zakresie jest niezgodny ze studium, powoduje brak tych parametrów w przedmiotowym planie, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Dodatkowo stwierdzenie sprzeczności przepisów planu (minimum 15 %) ze Studium (jako nie mniejszy niż 25%) dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej skutkuje naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzone naruszanie zasad uchwalania planu, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całego planu. Skala wadliwości uchwały jest duża bowiem plan obejmuje obszar o powierzchni 33,53 ha (§ 2 pkt 3 planu) natomiast na cele nieleśne przeznacza się jedynie 1.1793 ha (§ 2 pkt 4 planu). Zgodnie z § 4 ust. 2 planu przedmiotem planu jest teren zabudowy produkcyjno usługowej oraz teren drogi wewnętrznej, zatem dotyczy to prawie całego obszaru objętego planem.

Reasumując wskazać należy, że przedłożone do sprawy dokumenty dawały możliwość dokonania oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium miasta i gminy Sokółka, ale stwierdzona niezgodność treści planu i odpowiadającej jej części graficznej z ustaleniami Studium, stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pozostałym zakresie sąd uznał treść planu za niebudzącą wątpliwości z punktu widzenia zgodności ze Studium, co jednakże nie miało żadnego wpływu, gdyż w/w opisane naruszenia i tak musiały skutkować stwierdzeniem nieważności całego aktu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.