Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład części nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków m. B., obręb 19, jako działki nr [...], stanowiących własność Gminy B..
Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr[...] o łącznej pow. 1268 m2, będącą własnością spadkobierców J. H. i L. L. Wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego, a za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie w wysokości 4.565,00 zł.
Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyli następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości: W. B., M. B., M. G., G. G. i A. G., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata J. M. Po rozpoznaniu sprawy, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., oznaczonej na dzień wywłaszczenia jako część działki nr: [...], wchodzących obecnie w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], stanowiącej własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym SM "[...]", nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych i SM."Z." oraz działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w gospodarowaniu Prezydenta Miasta B. jako zarządcy dróg w mieście na prawach powiatu. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2018 r.
Następnie Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], odmówił zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości położonych w B., oznaczonych na dzień wywłaszczenia jako działki nr: [...], wchodzących obecnie w skład części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] stanowiącej współwłasność SM "Z." oraz osób fizycznych, nieruchomości oznaczonych nr: [...], stanowiących własność Gminy B. w użytkowaniu wieczystym SM "Z.", oraz nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w gospodarowaniu Prezydenta Miasta B.. Ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymano w mocy.
Biorąc pod uwagę powyższe decyzje Starosty Powiatu B. z dnia [...] lipca 2018 r. i z dnia [...] lipca 2019 r., pozostał jeszcze do rozstrzygnięcia wniosek dotyczący zwrotu części nieruchomości, oznaczonych uprzednio numerami działek: nr [...], obecnie wchodzących w skład części nieruchomości, oznaczonych jako działki nr: [...]. Wniosek o zwrot w przedmiotowym postępowaniu dotyczy nieruchomości o łącznej pow. 73 m2. Powyższe wynika z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego w dniu [...] listopada 2018 r" znak [...] przez uprawnionego geodetę.
Po rozpoznaniu wniosku, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], odmówił zwrotu wnioskowanych części nieruchomości, ale Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...], uchylił tę decyzję.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2020., znak: [...], odmówił zwrotu wskazanej we wniosku części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, a tym samym nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. B., M. B., M. G., G. G. i A. G. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Dalej wyjaśnił, że zgodnie ze sporządzonym przez uprawnionego geodetę wykazem synchronizacyjnym, fragmenty wywłaszczonych działek nr [...], stanowią obecnie część działki nr [...], a fragmenty wywłaszczonych działek nr [...], stanowią obecnie część działki nr [...] i są własnością Gminy B.. Działka nr [...] stanowi własność Gminy B. i oznaczona jest w operacie ewidencji gruntów symbolem Bz- tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Działka nr [...] stanowi własność Gminy B. i oznaczona jest w operacie ewidencji symbolem Bz - tereny rekreacyjno- wypoczynkowe. Zgodnie z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] lutego 1971 r. wywłaszczone nieruchomości przeznaczono decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] października 1965 r. pod Spółdzielcze Budownictwo Mieszkaniowe realizowane przez MSM "Z.".
Pomimo nie odnalezienia archiwalnej dokumentacji dotyczącej decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1965 r. należy przyjąć, iż celem wywłaszczenia części przedmiotowych nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego. Wynika to z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...]. Cel ten został jednak w tym orzeczeniu określony ogólnie. Nie oznacza to jednak, że jedynie grunt pod budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Z protokołu wizji lokalnej sporządzonego w dniu [...] lutego 2020 r. wynika, że teren nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]. jest położony bezpośrednio przy ścieżce rowerowej, jest skoszony, porośnięty trawą, a na całej długości w regularnych odstępach posadzone są drzewa zabezpieczone drewnianymi stelażami. W niektórych miejscach, jak wynika z protokołu, występują studzienki infrastruktury technicznej.
Zatem z protokołu wizji lokalnej wynika, że teren nieruchomości zawnioskowanych do zwrotu jest zadbany co oznacza, że prace podejmowane na nieruchomości służą realizacji celu wywłaszczenia związanego z budową osiedla mieszkaniowego.
Dalej organ wyjaśnił, że ze zdjęć lotniczych wynika, że jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] stycznia 2017 r., nieruchomość zawnioskowana do zwrotu była regularnie porządkowana. Z dokumentacji, tj. zdjęć lotniczych z 2006 r., z 2010 r., z 2013 r. widać różnicę pomiędzy terenem przy ulicy [...], a kolejnymi działkami nie przylegającymi do ulicy, które są niezagospodarowane. Nie bez znaczenia, w ocenie organu, są również przedstawione przez Prezydenta Miasta B. treści umów z podmiotami zewnętrznymi, które to umowy dotyczyły prowadzenia prac związanych z pielęgnacją zieleni na m.in. nieruchomościach, oznaczonych jako działki nr [...]. Wszystkie te dowody zebrane przez organ I instancji dają podstawę przyjąć, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, na który składają się także tereny zielone został zrealizowany. Realizacja celu wywłaszczenia w postaci terenów zielonych stanowiących element osiedla mieszkaniowego musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym i celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w taki, realizowany w ramach widocznej koncepcji, teren zielony. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie takie elementy wystąpiły.
W ocenie organu odwoławczego nieruchomości, na których znajdują się części wywłaszczonej nieruchomości pełnią m.in. funkcję rekreacyjno - sportową i położone są bezpośrednio przy ścieżce rowerowej w okolicy rzeki [...]. Na terenie nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu znajduje się również infrastruktura techniczna, która służy do zaspokojenia potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Chodzi o wybudowany kolektor sanitarny na działkach nr [...]. Budowa urządzeń technicznych służy bowiem poprawie funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli W. B., M. G., G. G. i A. G., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:
- I. naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. na skutek niezachowania przez organ administracyjny II instancji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz wydanie decyzji nie uwzględniającej porządku prawnego i uzasadnionego interesu zainteresowanych podmiotów w szczególności nie uwzględnienie faktu, iż część wywłaszczonej nieruchomości o dawnych numerach ewidencyjnych: [...] wchodzących obecnie w skład działek działki o numerach ewidencyjnych: [...] (obręb [...]) nie była i nie jest wykorzystywana na cel, na jaki została wywłaszczona, tj. z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, co oznacza, że wbrew poglądowi organu I instancji wobec nierozdysponowania nią na rzecz osób trzecich winna być ona zwrócona następcom prawnym byłych właścicieli w takim wymiarze, w jakim cel ten nie został zrealizowany,
- b) art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżących.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
- a) art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 136 ust. 3 tej ustawy, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że określona wyżej część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna z punktu widzenia celu, w jakim została ona wywłaszczona i tym samym jej zwrot nie jest możliwy, podczas gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy nie wykazano że został na niej zrealizowany cel wywłaszczeniowy w postaci wzniesienia na nim budynków mieszkalnych, bądź ich infrastruktury, zaś ponowne postępowanie dowodowe potwierdziło, że grunt ten będący aktualnie własnością Gminy B. nadal jest w jej władaniu oraz, że nie był i nie jest realizowany na niej cel wywłaszczenia, a zatem winna być ona przedmiotem zwrotu,
- b) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa, w sytuacji gdy organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż została ona skierowana do strony nieżyjącej w osobie M. B., zmarłej w dniu [...] października 2020 r. Na tę okoliczność wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - aktu poświadczenia dziedziczenia (Rep. A [...]) sporządzonego w dniu [...] listopada 2020 r. przed notariuszem w K. J. B. na okoliczność, że strona postępowania M. B. nie żyła w dacie wydania w/w decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione zarzuty. Podnieśli też, że zaskarżona decyzja mogła być wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej adresatem była m.in. M. B., nieżyjąca w dacie jej powzięcia (zmarła w dniu [...] października 2020r), tj. na 7 dni przed jej wydaniem. Ich zdaniem w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, iż nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. W przedmiotowej sprawie zachodzi jednak szczególna sytuacja, bowiem spadkobiercą M. B. jest W. B., który w dacie wydania skarżonej decyzji był także stroną tego postępowania, który także był jej adresatem i odebrał to orzeczenie za pośrednictwem swego pełnomocnika.
W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska strony skarżącej i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Przyznał, że decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, która była stroną tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy poza sporem jest, że M. B. była stroną postępowania przed oboma organami i decyzje były wydane w stosunku do niej jako do strony tego postępowania. Osoba ta złożyła także odwołanie od decyzji organu I instancji. Na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy ([...] października 2020 r.), M. B. już nie żyła (zmarła w dniu [...] października 2020 r.), o czym organ odwoławczy nie został powiadomiony. Ze złożonego do akt sądowych aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2020 r., Rep. A [...], wynika, że spadek po M. B. nabył w całości jej brat W. B. który jest również stroną niniejszego postępowania i wniósł odwołanie od zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 560/19, skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Dotyczy to zarówno postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności.
Sąd w składzie niniejszym przychyla się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się stanowiska, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2193/19), ale zostały one wydane w innych stanach faktycznych. W tamtych sprawach postępowania administracyjne od samego początku toczyły się w sytuacji, gdy dana osoba już nie żyła a w jej imieniu działała osoba będąca jej jedynym spadkobiercą. W sprawie niniejszej natomiast M. B. zmarła po wniesieniu odwołania, zaś jej brat W. B., będący jej jedynym spadkobiercą, działał w sprawie we własnym imieniu (a nie w imieniu swojej siostry) jako strona tego postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.
Stronie skarżącej reprezentowanej przez adwokata, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania, gdyż nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.