Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Referatu w Urzędzie Miejskim w B. orzeczono o ustaleniu środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. H. [...] w B., na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...].
Decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego przez obwieszczenie (art. 49 Kpa).
W piśmie zaadresowanym do kilkunastu organów, w tym również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., złożonym w Urzędzie Miejskim w B. w dniu 28 sierpnia 2007 r., S. F. Z. wniosło między innymi odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, a także wniosek o uznanie go za stronę jako organizacji ekologicznej. W odwołaniu podniesiono, że S. zgłosiło swoje uczestnictwo jako organizacja ekologiczna w postępowaniu przed organem I instancji, jednak z powodu bezczynności Urzędu Miasta w B. nie zostało uznane za stronę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie organ wywiódł, że S. F. Z. nie jest stroną w sprawie, bowiem decyzja pierwszoinstancyjna nie dotyczy ani jego uprawnień, ani obowiązków. S. nie może być też uznane za podmiot na prawach strony na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż nie zgłosiło organowi I instancji chęci uczestniczenia w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym (wymagającym udziału społeczeństwa) i nie złożyło uwag lub wniosków w ramach tego postępowania. Ponadto w aktach sprawy nie ma żadnej informacji ani dokumentu potwierdzającego złożenie przez S. wniosku o uznanie za podmiot działający na prawach strony na etapie postępowania przed organem I instancji.
Skargę na powołaną decyzję z dnia [...] września 2007 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego S. F. Z. złożyło do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał m. in., że wielokrotnie zwracał się o uznanie za stronę we wszystkich postępowaniach toczących się w Urzędzie Miejskim w B. w Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Podniósł także że nie mógł uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu nie ze swojej winy, lecz na skutek bezczynności i rażącego naruszenia prawa przez Urząd Miejski w B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrola działalności organ administracji przeprowadzona w sprawie niniejszej na podstawie przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. – a więc pod względem legalności, w granicach sprawy, bez związania wnioskami i zarzutami powołanymi w skardze oraz wskazaną podstawą prawną – zakończyła się pozytywną oceną zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli jest decyzja administracyjna o charakterze procesowym – umarzająca postępowanie odwoławcze, której podstawę stanowi art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Głównym powodem umorzenia postępowania odwoławczego jest, jak wskazuje organ odwoławczy, brak po stronie wnoszącego odwołanie S. F. Z. w B. interesu prawnego w tym postępowaniu. Zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ocenę i przeprowadzony w tym przedmiocie wywód skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela.
Prawidłowe jest wnioskowanie SKO odnoszące się do sposobu ustalenia faktu posiadania przez S. przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, a w konsekwencji braku uprawnienia tego podmiotu do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r.
Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie może złożyć strona (podmiot na prawach strony).
W postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zwanym dalej w skrócie środowiskowym, przymiot strony, jak słusznie wskazało SKO, należy ustalać w oparciu o przepisy ogólnego postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w Kpa oraz przepisy Działu V ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) zatytułowanego "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska".
Z analizy regulacji ogólnych Kpa oraz wskazanego Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że w kontrolowanym postępowaniu mogą uczestniczyć, a więc i złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji, podmioty mające interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, jak również organizacje ekologiczne na warunkach określonych we wskazanym Dziale V. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że art. 28 Kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 826/07, Lex nr 424659).
Stosownie do treści art. 46 a) ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska postępowanie środowiskowe wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Podmiot ten jest zatem z mocy ustawy stroną wskazanego postępowania. Poza nim - stronami, zgodnie z przepisem art. 28 Kpa, są inne podmioty posiadające interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego.
Jak wywiedziono w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, którą to ocenę należy podzielić, postępowanie pierwszoinstacyjne i wydane w nim rozstrzygnięcie nie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, zatem brak jest po jego stronie interesu we wniesieniu odwołania. Kontrolowane postępowanie ani nie zostało wszczęte na skutek wniosku S. na podstawie art. 46 a) ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani S. nie wykazało własnego interesu do uczestniczenia w tym postępowaniu, który to interes uprawniałby ten podmiot do złożenia odwołania jako pochodzącego od strony postępowania (art. 28 Kpa, art. 127 § 1 Kpa). Co prawda nie zostało to expressis verbis sformułowane przez SKO, jednak treść uzasadnienia wskazuje, że powyższa ocena, zdaniem sądu prawidłowa, wynikała z faktu braku przepisów prawa materialnego, z których skarżące S. mogłoby wywieść swój indywidualny interes prawny uprawniający do bycia stroną postępowania, a więc do wniesienia odwołania.
Przykładowo tutejszy sąd w wyrokach z dnia 06 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 11/08 i z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 10/08 (obydwa opublikowane na stronie http//:orzeczenia.gov.nsa.pl) wskazał, że taki interes prawny mógłby wynikać z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości położonej w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko w zakresie określonym w sporządzonym raporcie. Niewątpliwie jednak w sprawie niniejszej, jak i w sprawach wskazanych – skarżące S. nie wykazało własnego indywidualnego (konkretnego) interesu prawnego w rozumieniu zaprezentowanym powyżej, jak słusznie podniesiono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i z tego też powodu nie będąc stroną postępowania - nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Również podzielić należy ocenę SKO, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania na podstawie przepisów Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska – a więc jako organizacja ekologiczna. Wskazać przy tym należy, że przepisy w/w ustawy regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniu środowiskowym stanowią lex specialis wobec unormowań Kpa, a to z uwagi na brzmienie art. 46 a) ust. 6 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie stosuje się przepisu art. 31 Kpa dotyczącego udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Stosownie do treści art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z akt administracyjnych raport taki w sprawie niniejszej był sporządzony w dniu 30 maja 2007 r., zatem należało przyjąć, że udział S. w kontrolowanym postępowaniu środowiskowym był co do zasady dopuszczalny - pod tym jednak szczegółowym warunkiem, że zgłoszenie tego udziału powinno nastąpić w trybie i na zasadach określonych przepisem art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W tym miejscu wskazać trzeba, że przepis art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska został znowelizowany ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), która weszła w życie w dniu 19 sierpnia 2007 r. (decyzja w pierwszej instancji nosi datę [...] sierpnia 2007 r.). W poprzednim brzmieniu przepis ten miał następującą treść: "Organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie". Po dniu 19 sierpnia 2007 r. jego brzmienie ustalono następująco: "Organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą udział w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Zgłoszenie przez organizacje ekologiczne chęci uczestniczenia w postępowaniu powinno nastąpić równocześnie ze złożeniem uwag lub wniosków, o których mowa w ust. 1; zgłoszenia chęci uczestniczenia po złożeniu uwag lub wniosków nie uwzględnia się. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie".
Jak wynika z powyższych regulacji udział organizacji ekologicznej w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, zarówno na podstawie art. 33 w jego brzmieniu poprzednim (na podstawie którego prowadzona była większa część postępowania środowiskowego), jak i aktualnym na datę orzekania przez I i II instancję, uzależniony był od następujących warunków, których spełnienie musiało być łączne: przedmiot sprawy pozostawał w zgodzie z zasięgiem terytorialnym działalności organizacji, w sprawie był sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko, organizacja społeczna zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu składając uwagi i wnioski. Uprawnia to do wniosku, że brak w ogóle zgłoszenia organizacji ekologicznej w postępowaniu środowiskowym połączonego z wniesieniem uwag i wniosków, jak i wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w takim postępowaniu (takie orzeczenie zostało wydane np. w powoływanej już sprawie sygn. akt II SA/Bk 10/08) powoduje, że organizacja ekologiczna nie posiada prawa udziału w nim na prawach strony, a zatem nie jest również uprawniona do skutecznego kwestionowania decyzji organu I instancji w drodze odwołania.
W sprawie niniejszej akta postępowania nie zawierają informacji, by S. F. Z. na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska zgłaszało swój udział w sprawie w jakiejkolwiek formie przed wydaniem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz by złożyło wnioski i uwagi dot. spornej inwestycji. Nadto wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie, co wykazał organ, obwieszczenie o toczącym się postępowaniu środowiskowym podane było do publicznej wiadomości w okresie od 22 czerwca 2007 r. do 13 lipca 2007 r. Zawierało ono pouczenie o możliwości składania wniosków do dnia 12 lipca 2007 r. Prawidłowo poinformowano zatem publicznie o wniosku i jego treści oraz umożliwiono wszystkim zainteresowanym wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Brak jest danych, by takowe uwagi i wnioski we wskazanym terminie (i w ogóle) w tej sprawie od skarżącego wpłynęły.
W tych okolicznościach ciężar wykazania, że skarżące S. w podanym okresie złożyło w tej konkretnej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz konkretne wnioski i uwagi, o których mowa w art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska, spoczywało na skarżącym. Okoliczność powyższa nie została jednak wykazana. Co prawda S. fakt występowania z takim wnioskiem i uwagami podnosi, jednak nie podaje ani konkretnych dat, ani nie przedstawia na tę okoliczność żadnych dokumentów. Tymczasem zgłoszenie przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu środowiskowym powinno dotyczyć konkretnego postępowania (mieć odniesienie do podmiotowo i przedmiotowo zindywidualizowanej sprawy).
Nadto powinno przybrać formę pisma procesowego zawierającego zindywidualizowane wnioski i uwagi. Zgłoszenia o takim charakterze w przedmiotowym postępowaniu brak, co prawidłowo ustalono w kontrolowanym postępowaniu i które to ustalenia nie budzą zastrzeżeń.
Uprawnia to do wniosku, że S. nie występowało w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym jako podmiot na prawach strony w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Prawidłowo zatem organ odwoławczy ocenił powyższy fakt jako przesądzający o tym, że odwołanie wniesione przez S. nie mogło skutecznie doprowadzić do wszczęcia postępowania drugoinstancyjnego z uwagi na brak legitymacji materialnej tego podmiotu w kontrolowanym postępowaniu.
Reasumując stwierdzić należy, że brak w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. interesu prawnego skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego (art. 28 Kpa), jak również brak uczestnictwa w/w w tym postępowaniu jako organizacji ekologicznej na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska – wobec braku zgłoszenia swego udziału na tej podstawie, czyniło wniesione przez taki podmiot odwołanie bezskutecznym i zobowiązywało organ II instancji właściwy w sprawie do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Rozstrzygnięcie tej treści, zaskarżone w sprawie niniejszej do sądu, z podanych wyżej przyczyn należało zatem ocenić jako prawidłowe, a skargę oddalić.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi wykonującemu zastępstwo prawne na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawne udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).